第三章 地方政府（1/1）

元首制时期罗马政府的行政结构相当简单：中央政府和地方社团之间仅靠各行省的罗马官员予以维系。虽说行省中确实存在一个由各社团代表组成的行省议会，但正如上文所说，它除了负责推行帝王崇拜，几乎不享有任何政治权力。作为政治上的一种点缀，不列颠议会的活动几乎得不到史料的证实，在关于罗马不列颠的大量铭文中，只有两三条轻描淡写地提到或暗示了这个议会的存在。因此可以说，除了罗马官员，中央政府和地方社团之间几乎一片空白：行省中没有国家层面的平民武装；也没有任何罗马官员扮演现代意义上的“市长”角色，因为各城市拥有高度的自治权。行政结构越简单，往往意味着政府的政治目标越有限，与现代国家相比，罗马国家操心的事要少得多，政府几乎从不关心社会福利、教育或调控经济发展，而只关心两件事——治安和征税。因此，下文将围绕这两个目标考察罗马政府在不列颠的运作。

在论述罗马官员之前，有必要先来看藩属王在不列颠的作用，他们不仅充当了罗马官员的角色，而且与不列颠总督一样受到皇帝的直接庇护。

罗马在地中海世界的扩张过程中邂逅许多国家和社团，其中不少是形形色色的君主国。对于其中的一些，罗马一开始没有把它们并入行省体系进行直接统治，而是采取让当地君主继续管理的间接统治方式。罗马人把这些地方君主称为“rex socius et amicus populi Romani”,意即“作为罗马人民盟友和朋友的国王”。现代学者通常将他们称为“藩属王”（t king），此术语强调了他们对罗马政府的依赖，但这些依附性王国算不算帝国的一部分却不易回答。有学者认为它们只与罗马国家的联盟，严格讲不能算罗马帝国的一部分。但是，也有充分的理由表明，用“藩属王”进行管理是罗马行省治理的有机组成部分。首先，罗马人提及藩属王时显然认为他们受制于罗马的治权（imperium），苏维托尼乌斯曾记载奥古斯都一贯重视藩属王，“把他们看作帝国不可缺少的部分”；塔西佗明确表示，利用当地的国王作为罗马“奴役的工具”（instrumenta servitutis），乃是罗马人自古相承的办法。其次，藩属王往往享有罗马公民权，因而可以按罗马法被罗马法庭审判和量刑。复次，藩属王的废立生死全凭罗马定夺，而罗马会在它认为必要的时候干涉藩属国事务。最后，藩属王拥有自己的军队，它们通常由罗马官员训练并按罗马的模式组建，这些军队在罗马人打仗时作为罗马的辅助军参战。由此可见，藩属王实际上在罗马的行省体系中充当了罗马官员的角色，他们若想保住自己的地位，除了选择与罗马合作之外，别无他途。

不列颠对罗马友好的国王早在凯撒时代就已出现（见第一章），从奥古斯都时代起，经常有不列颠王逃到罗马寻求政治庇护。昔偌贝里努斯的儿子阿得米尼乌斯（Adminius）就逃到了皇帝卡里古拉那里；昔偌贝里努斯死后不久，阿德来巴得斯人的王维瑞卡遭驱逐，他逃到新皇帝克劳狄处，给克劳狄入侵不列颠找到借口。克劳狄宣称有11位不列颠王向他臣服，他是否全部允许这11人继续统治，则不得而知，至少维瑞卡有没有在克劳狄的帮助下重新取得王位这一点，并不见于任何史料记载。

目前可以确定的不列颠藩属王有三位，全部保存在塔西佗的著作中，其中柯基杜姆努斯（Cogidumnus或Cogidubnus）最为成功。罗马政府看来很信任他，曾把“某些国家”（quaedam civitates）委托给他管理，而“他一直到现在仍然矢忠如一”。这段记载得到了1723年发现的一块碑铭的印证：

献给海神和密涅瓦，本神殿为了神圣皇室的福祉，在不列颠伟大的国王提比利乌斯·克劳狄乌斯·柯基杜姆努斯的许可下，由铁匠行会及其成员自筹资源树立，普登提努斯之子[…]献址。

这块碑铭表明，此人全名是Tiberius Cudius Cogidubnus，拥有三个名字是罗马人的特征，所以这是他已被克劳狄或尼禄授予罗马公民权的标志。另外，铭文上录有他的头衔，但此处原文脱落严重。学界以往把头衔释读为“r(egis)le[gat(i)Au]g(usti)in Brit(annia)”，意即“不列颠的国王和罗马皇帝的特使”。藩属王的头衔上同时出现国王和罗马官员这两种身份不合常规，但自从波吉尔斯发表文章对之重新释读以后，学界已逐渐将之释解为“re[g(is)ma]gn(i)in Brit(annia)”，即“伟大的不列颠王”。“伟大的”暗示其统治疆域里有不止一个王国，这就与塔西佗关于罗马把“某些国家”委托给他管理的叙述相吻合。藩属国通常位于罗马势力范围的边缘地带，但柯基杜姆努斯的藩属国却罕见地位于以奇切斯特为中心的不列颠中南部，因而成了罗马行省中的一块飞地。从这点来看，塔西佗所谓的“某些国家”，显然与康缪斯及其继承者建立的王国有关，它们在从凯撒到克劳狄时期以亲罗马的立场闻名。柯基杜姆努斯的前任很可能就出自维瑞卡的家庭。柯基杜姆努斯何时开始执政并不清楚，但应该不会早于克劳狄发兵征服不列颠之前，而塔西佗所说的“一直到现在”表明他直到公元70年代可能依然在位。有学者认为，奇切斯特附近豪华的费施伯恩（Fishbourne）乡间别墅可能就是他的住处。

不列颠另一位藩属王是普拉苏塔古斯（Prasutagus），他是今之诺福克一带伊凯尼人（Ii）的国王，可能是在第二任总督欧司托里乌斯·斯卡普拉（P.Ostorius Scapu）镇压伊凯尼人起义之后才上台的。与柯基杜姆努斯不同，他并不积极采取罗马化政策，虽然其王国也对罗马商人开放，但始终没有留下神殿、碑铭等罗马化的见证。显然，他需顾忌臣民的情绪。不过，这并不妨碍他对罗马的政治要求有敏锐的认识，他于公元59或60年去世，按照他的遗嘱，其王国由皇帝尼禄和他自己的两个女儿共同继承。普拉苏塔古斯本指望以此保住王国及其家族，然而，根据罗马的惯例，藩属王死后应当把整个王国馈赠给罗马帝国。此外，罗马法只认可男性有继承权，这样，普拉苏塔古斯的遗嘱没有被执行，他的王国也没有受到善待，而仿佛是罗马通过征服取得的战利品。普拉苏塔古斯的遗孀波迪卡（Boudicca）试图反抗，结果被当众鞭打，她的两个女儿则惨遭强奸。雪上加霜的是，皇帝的代理官趁火打劫，宣称要索回克劳狄皇帝赐予伊凯尼贵族的财产；与此同时，小塞涅卡等罗马的放债人也用高压手段连本带利地追回以前所放之债。于是，不堪忍受的伊凯尼人在波迪卡的领导下，联合南方的德里诺旁得斯人，发起了罗马不列颠历史上最著名的一次起义。

当时，不列颠总督苏埃托尼乌斯·保里努斯（Suetonius Paulinus）正在征服威尔士的莫纳岛（Mona，今之安格尔西岛[Anglesey]），这里不仅是许多反罗马人士的避难所，还是督伊德僧侣活跃的据点。波迪卡就是乘着总督鞭长莫及的这个时机发动了起义，起义者首先攻克了行省首府科尔切斯特，一举毁灭了建在那里专门用来崇拜克劳狄的神庙，它在起义军眼里显然是罗马政治压迫和经济剥削的象征。紧接着，他们又击败了赶来解救的第九军团，罗马步兵甚至惨遭全军覆没的命运。苏埃托尼乌斯匆忙赶往波迪卡的下一个目标——伦敦（Londinium），到了那里，他发现自己手下士兵不多，无法把伦敦作为作战基地，于是不管当地以商业为生的居民的哭诉和哀求，毅然下令撤退，并且把那些能够随军出征的人全部带走。波迪卡不费吹灰之力就拿下了伦敦，然后又攻克了第三座城市圣奥尔本斯（Verumium）。至此，起义军已经杀死了约8万人，据狄奥·卡修斯记载，波迪卡喜欢边用各种手段虐待罗马俘虏，边在不列颠人的各处圣所举行献祭、盛宴和狂欢。看来这次起义仍受到督伊德僧侣的精神鼓动，罗马虽然一再镇压督伊德教，但它在不列颠民众中的影响力始终存在。

处在胜利亢奋中的不列颠人不久犯了一个错误，苏埃托尼乌斯把他们引入了一片两边都是高地的空旷地带，道路通过的地方十分狭窄。不列颠人过于自信，甚至把妻子领来观战。这样，一旦罗马人杀过来，他们就如同被挤在一个漏斗之中，无法迅捷有效地撤退。战斗开始后，不列颠人不敌罗马军团，并在撤退之际被自己的辎重车队所阻挡，乱成一团，以致战士和妇女一同喋血战场。罗马人获得大胜，只伤亡了400人，却杀敌近8万。这次起义造成的严重态势一度让尼禄打算从不列颠全线撤兵，但苏埃托尼乌斯的最终胜利使罗马保住了不列颠行省。在日耳曼军队的增援下，他还横扫了不列颠东南部，烧光全部村庄和庄稼，人为地制造了一场饥荒，饿死的不列颠人不计其数。至于波迪卡的下场，则有两种不同的说法：一说她服毒自尽，以免落入罗马人之手；另一说她在战败后大病而亡，她的族人为她举办了盛大葬礼。

波迪卡是卡拉塔库斯之后最有名的不列颠人，但她并不像很多人认为的那样是不列颠女王，而只是一个藩属王的妻子。不过，不列颠确实有过一位女王，这就是公元五六十年代北部不列刚提斯人的女王卡尔提曼杜娅（Cartimandua），正是她把逃到她那里避难的卡拉塔库斯俘获，并交给了罗马人，此举恐怕既是出于对罗马的忠诚，又是出于部落之间的竞争。不管怎样，她因此从罗马人那里得到了财富，渐渐沉湎于放荡的生活。后来，她另结新欢，与丈夫维努提乌斯（Venutius）离婚。持反罗马立场又精通战术的维努提乌斯率军攻打卡尔提曼杜娅，后者向罗马人请求保护，罗马军队经过多次战斗才把她从危难中解救出来。藩属王对罗马应承担的义务和能从罗马那里享受到的权利在她身上得到了生动体现。

普拉苏塔古斯和卡尔提曼杜娅的藩属国皆处于帝国势力范围的边缘地带，罗马在此设置藩属国，主要是想将其作为防御北方凶悍民族入侵的缓冲区域。将罗马政府难以控制的地区交给藩属王管理，正是罗马积极谋求的一种政策。利用藩属王进行统治固然于罗马有益，但这种统治形式有一个难以克服的内在弱点：每逢藩属王的政权发生更迭，罗马往往找不到既顺从又胜任的后继者，由此产生的困境加速了将藩属国纳入行省体系、以直接统治代替间接统治的趋势。这一趋势在公元1世纪的罗马帝国具有普遍性，到1世纪末，绝大多数藩属国都变成行省，改由罗马官员统治，不列颠也不例外。柯基杜姆努斯死后，这里就没有藩属王了。

罗马人把由其官员直接管理的区域称为“行省”（provincia），这个词在罗马的意义和我们今天所理解的意义大不相同。“provincia”最初在某种程度上指一个官员的“任命”或“任务”，因此，意大利境内的一位财务官（quaestor）曾把国库当作自己的“provincia”。在意大利境外，此词原指分配给某个官员的军事活动领域，有时含有地理概念的意味，但有时还可以用来指一场战争、或一种司法职能。到了共和国末期，“provincia”一词的地理含义开始凸显出来，主要指官员于其中行使某种职能的地理范围，此时，“行省”已成为罗马国家的有机组成部分。不难看出，"provincia"在词意上的演变是与罗马从城邦国家向世界帝国的演变相协调一致的。到公元2世纪，罗马帝国约有45个行省，它们构成元首制时期罗马行政管理的基本单位。

既然行省是在“任命”官员的基础上建立起来的，考察不列颠总督的任命就成了题中应有之义。不列颠乃皇帝行省，这里驻扎着不止一支军团。在没有军团或只有一支军团的行省，总督由当过大法官（praetore）的元老担任；在有两支或两支以上军团的行省，总督由当过执行官的元老出任。从公元43年罗马征服到3世纪早期，不列颠的总督由卸任的执政官担任。3世纪早期不列颠一分为二后，在南部的上不列颠，总督仍由执政官出任；在北部的下不列颠，由于只有一支军团，总督的级别也相应地降至大法官级别。

不列颠的总督由皇帝直接任命，头衔的全称叫“大法官级别的皇帝特使”（legatus Augusti pro praetore）。与之对照，按传统抽签方式选出的公共行省的总督叫“代行执政官”（prosul），这也是执政官级别的官员。但同为执政官级别，为什么皇帝行省的总督在名义上却是低一级的“大法官级别”？因为皇帝才是皇帝行省法律上的总督。事实上，进入元首制后皇帝高高在上，其他人在官职上既不能高于他，也不能与他平起平坐，所以对皇帝行省的总督而言，即使他们实际上属于执政官级别，但在名义上只能是大法官级别。而对公共行省的总督而言，尽管他们名义上是执政官级别的官员、拥有“代行执政官的治权”，但正如第二章所述，皇帝拥有终身“大代行执政官的治权”，在名义上仍然高出一筹。这种出于避讳而造成的名称差异，本身就是罗马庇护制度的生动反映：罗马帝国的所有高官归根结底都是皇帝的被庇护者。

在公元4世纪以前，总督的行政权和军事权尚未分离，行省中的日常工作和行军打仗，即文职和武职皆由总督一人肩负。这就对总督的能力提出较高的要求，而驻军越多，对总督的资历要求也就越高。罗马官员从执政官这个职位上一卸任，就可以担任皇帝行省的总督；但在那些驻有重兵的行省如塔拉戈纳西班牙（Tarrasis）、叙利亚和不列颠，其总督职位通常只留给那些担任过其他执政官级别行省的总督。因此，要想出任不列颠总督这种高位，必须经过一个错综复杂的晋升过程。

对那些希望从政的元老家族的年轻人而言，第一步是在某个军团中担任宽带军政官（tribunus ticvius）。在早期帝国，每个军团有6名军政官（tribunus militum），其中只有1名“宽带军政官”，一般由没有军事经验的年轻元老出任，他在所穿托加上佩以紫色宽带（这是元老身份的标志），以区别于另5位具有一定军事经验的、佩带紫色窄带（这是骑士身份的标志）的“窄带军政官”（tribunus angusticvius）。军政官是军团指挥官的主要参谋官，能获得关于作战技巧和军事管理的一手经验，阿古利可拉任不列颠总督之前就曾在不列颠担任此职，开始他的初次军事见习。

军政官之后往往是一系列不太重要的行政官职；接下来便是主要负责财政管理的财务官（quaestor），任财务官的最低年龄是25岁，一旦荣升财务官便可以顺理成章地进入元老院。公共行省和罗马城都设有这个职位，在公共行省，财务官协助总督工作；在罗马，他们协助皇帝或执政官。阿古利可拉曾在亚细亚行省担任此职，而维拉尼乌斯（Q.Veranius）和奈拉提乌斯·马凯路斯（ius Marcellus）都是皇帝的财务官。财务官是最低级别的高级官职，其后的晋升需要遵循按部就班的阶梯（cursus honorum）。对贵族（patricius）而言，任过财务官可以直接当选大法官，甚至跳过大法官，直接当执政官，所以有些贵族30出头就当上了执政官。但对平民（plebeius）而言，当大法官之前一般尚需出任平民保民官，阿古利可拉就当过平民保民官。在元首制下，共有18位大法官，大法官的最低年龄是30岁。

统帅一支军团通常是大法官卸任后的工作。现有材料表明，大多数有希望任不列颠总督的人会到上潘诺尼亚统领一支军团，少数人也会得到下莫西亚或下日耳曼的军团，潘诺尼亚和莫西亚位于多瑙河边境，这里军队强悍，军事行动频繁。但至少有两位日后的不列颠总督被派往不列颠：佩提里乌斯·凯里亚里斯（Petillius Cerialis）在波迪卡起义时曾任被起义军重创的第九军团的指挥官（legatus Augusti或legatus legionis），但这似乎没有妨碍他继续高升。公元71年，他回到不列颠出任总督，阿古利可拉正是在他手下成为第二十军团的指挥官。凯里亚里斯曾出征岛上不列刚提斯人的国家，阿古利可拉当时肯定随行，这使他有机会对北部山区土著的作战能力加以评估，从而为日后当总督时的进一步征战积累了经验。军团指挥官之后的官职是大法官级别的行省的总督，阿古利可拉就成了高卢西南部阿奎达尼亚行省（Aquitania）的总督。如果幸运的话，从这个官职卸任的人返回罗马后便可当选执政官。

一旦当上执政官，一系列显要职位即可垂手而得。执政官通常会被授予某种形式的祭司职位，这就把世俗职责和宗教职责合而为一。不列颠是执政官级别的行省，其总督理应担任过执政官，极个别不列颠总督是刚从执政官位置上卸任便被直接派往不列颠的，如阿古利可拉。但在绝大多数情况下，来不列颠之前还要去别的行省，一般是下莫西亚或下日耳曼，尤利乌斯·塞维鲁（S.Julius Severus）就去了下莫西亚。不过，虽然从执政官卸任可以立即出任皇帝行省的总督，但要想获得执政官级别的公共行省总督的职位，尚需再等十年。因此，等到这些人最终荣登亚细亚或阿非利加这两个公共行省总督的宝座时，他们早已名声赫赫，这两个职位是罗马政治家事业的顶峰。许多不列颠总督有幸晋升至此，如狄第乌斯·加鲁斯（A.Didius Gallus），维提乌斯·波拉努斯（M.Vettius Bonus），尤利乌斯·福隆提努斯（S.Julius Frontinus）和罗里乌斯·乌尔比库斯（Q.Lollius Urbicus）。此后，罗马城内的一些职务便会等着他们了：或再任一届执政官，或当选罗马城的城市长官（praefectus urbi），或监督和维修城内最重要的公共工程，或担任某些宗教职务。但并非所有不列颠总督都如此幸运：欧司托里乌斯·斯卡普拉和维拉尼乌斯就死于任上，而对阿古利可拉等人来说，不列颠总督已是其政治生涯的最后一站。

铭文材料有时可帮助了解总督之任命，普拉托里乌斯·奈波斯曾在公元122年出任不列颠总督，负责修建哈德良长城。他还被选为意大利东北部阿奎利亚市（Aquileia）的保护人，当地市议会为他树立雕像，其底座幸存至今，上面详尽刻写了他的生平。由于不列颠总督之任命自公元2世纪起逐渐定型，这块碑铭对于更清楚地认识这套错综复杂的晋升体系价值极高。全文如下：

献给奥鲁斯之子、塞尔吉亚选举部落的奥鲁斯·普拉托里乌斯·奈波斯·阿波罗尼乌斯·意大利库斯·马尼利阿努斯·盖尤斯·李奇尼乌斯·波里奥，执政官，占卜官，大法官级别的不列颠行省的皇帝特使，大法官级别的下日耳曼行省的特使，大法官级别的色雷斯行省的特使，“预备的”第一军团的指挥官，马其顿行省的财务官，卡西阿路、克劳迪阿路、奇米尼阿路和新图拉真路的保佐人，神圣的图拉真荐举的候选人，“尽职尽忠的初生的”第二十二军团的军政官，大法官，平民保民官，死刑裁决三人团成员，保护人。根据市元老们的决议。

铭文胪列之官职一般依其重要性自大至小顺序排列。奈波斯的政治生涯始于在罗马监督死刑执行；接着在上日耳曼的第二十二军团中任军政官；然后被选为财务官，被派往马其顿这个公共行省；之后回罗马任平民保民官；接着任距罗马不远的南埃特鲁尼亚几条道路的保佐人。在罗马担任上述某个（或某几个）职位时，他被皇帝图拉真荐举为候选人，这表明皇帝青睐他，其日后的晋升从此有了保证。随后他在潘诺尼亚指挥一支军团；不久又成为邻近的大法官级别的色雷斯行省的总督；公元119年成为执政官；之后被派往驻扎着两支军团的下日耳曼行省任总督，最后出任当时拥有三支军团的不列颠的总督。皇帝行省总督的任期没有法律限制，但自1世纪末起，任期一般为三年。

遍查传世文献和已知铭文，在公元43年到约214年间，总共有大约54位不列颠总督，其中有名有姓的最多有41位，这41位中有4位不是很确定，另有1位是代理总督。从克劳狄到图拉真时期（43-117年），绝大多数不列颠总督是意大利人；但在2世纪和3世纪早期，多数不列颠总督来自西西里、西班牙、达尔马提亚、阿非利加等行省。

不列颠总督这种高官有很多机会充当庇护人，宽带军政官往往是总督的儿子或女婿。总督还可以任命骑士级别的官员和军队中的百夫长，不列颠的海军统领也直接听命于他。行省总督身边还有一群协助他工作的为数不多的随从，他们可分为几类：一类是总督的亲友团（amici），总督在前往行省任职前会召集自己的亲朋好友或被庇护人充当顾问团；一类是侍从（apparitores），他们属于低等官员，往往由释奴或奴隶充任，负责速记、誊抄、开道、传信、通报之类的工作；另有一类从服常规兵役的士兵中抽调而出，主要充当总督的保镖，并执行总督的命令，如处决犯人、缉拿逃犯等。

考察不列颠总督的任命过程，可以让人得到一个深刻的印象：罗马元老的政治生涯具有高度流动性。元老们一生需要担任一系列职务，他们离开罗马，又回到罗马，再离开罗马去担任更显赫的职务。文献记载和阿奎利亚市类似的碑铭表明，他们担任的职务非但性质迥异，在地理分布上亦极为广阔，不少人因此踏遍了帝国的东西南北中，这在客观上决定了：帝国的精英人物很难成为职业行政官。尽管他们通过不同岗位的锻炼积累了不少经验，但这些经验是从不同地点获得的，它们与其说能够行之有效地解决某个地区的某个具体问题，毋宁说具备一定的常识，可以进行泛泛的指导。而从主观上看，一套相对稳定的晋升体系又使元老们习惯于把前后担任的每个职务仅仅当作所需肩负的更为广阔的社会政治任务的一部分，当作匆匆政治旅程上的一座驿站，当作加增自己在罗马之威望的一颗砝码。元老职务的业余特色由此更加彰显无遗，即使是不列颠总督这样的高位也不例外。与此同时，高度流动性也是高度竞争性的一种反映，不列颠总督属于元老贵族阶级的一员，他们出任总督职位，亦可把行省作为筹募其选举花费、培植其门客党羽的资源。

在早期帝国，总督集军权与行政权于一身，而领兵打仗对总督更有吸引力，不列颠这类边境骚动不安的行省能给他们带来更多的晋升机会。不列颠的首任总督普劳提乌斯离任时，只剩下威尔士和苏格兰有待征服，而整个英格兰几乎完全成为罗马人的势力范围——要么处在罗马人的直接统治下，要么由藩属王统治。不过，正如上文所述，他的继任者们发现，对伊凯尼人和不列刚提斯人的控制并不牢固。

罗马征服初期，南威尔士的西路里斯人（Silures）的抵抗运动一直让总督感到棘手。西路里斯人面色黧黑，头发卷曲，所居之处与西班牙隔海相望，所以塔西佗认为他们是从古代西班牙渡海而来的。这些人天生骁勇善战，他们曾在公元48年联手卡拉塔库斯抵抗罗马入侵。第二任总督欧司托里乌斯·斯卡普拉花费了几年时间讨伐他们，但西路里斯人凭借当地的自然屏障，采用了旁敲侧击的游击战，并不正面迎战。斯卡普拉情急之下多次申说：要把西路里斯人尽数消灭或者全部移居到不列颠之外。但这反而激起了他们更加顽强的抵抗，并多次歼灭罗马军队，逼迫总督不得不建立一座军团的营地来镇压他们。为了拉拢其他部落加入叛乱，西路里斯人还向它们赠送战利品和罗马战俘。斯卡普拉最终因为劳碌过度而死在不列颠。直到约公元77年，西路里斯人才被总督尤利乌斯·福隆提努斯用武力制服。不过，他们是否从此安心归顺罗马，这并不清楚。塔西佗谈到他们时就说：无论“是严厉还是宽大”，都不能阻止他们继续斗争。

福隆提努斯的继任者阿古利可拉完成了对威尔士的征服。阿古利可拉于公元77年上任时，威尔士中北部的鄂多未色斯人（Ordovices）正在叛乱，当时适合打仗的夏季已经过去，但阿古利可拉还是毅然决定应对这个危局。他领兵乘着鄂多未色斯人尚未下山之际发动突袭，一举剿灭了几乎所有敌军。为了保持军威，他临时决定继续向莫纳岛进发。总督苏埃托尼乌斯·保里努斯曾占领过这个有督伊德僧侣出没的反罗马基地，后因波迪卡起义而不得不撤兵。尽管没有海军之助，他还是凭借足智多谋和坚定的决心让军队渡海到岛上，令岛上土著望而生畏，献岛投降。

来年夏季，阿古利可拉调集兵马，亲自选择安营扎寨的处所，并亲自巡视各个河口和森林。他经常出兵偷袭敌人，致使敌境荒芜，并让敌人疲于奔命。值敌人饱受惊惶之际，他又宽和地引诱他们，启以求和之路。因此，“许多直到此时仍未归附罗马的国家现在都纳质归降而不再与罗马为敌了”。大概就在这年，阿古利可拉已经转战苏格兰南部了，并在第三年抵达苏格兰泰河（Tay），但随后被罗马叫停。到了第四个夏季，阿古利可拉转向苏格兰西南部，把罗马帝国的防线筑到福斯（Bodotria）湾和克莱德（Clota）湾之间，这条防线以南的地方已被全部征服。

公元81年，在出兵的第五年，阿古利可拉越过克莱德湾，直面爱尔兰。在阿古利可拉看来，爱尔兰位于不列颠与西班牙之间，对于环绕着高卢的那片海面来说，其地理位置甚为有利，它可以作为帝国中各强有力的部分彼此联系的桥梁，因而造成互为声援之势。此外，占领爱尔兰也有利于罗马人控制不列颠，因为这样一来，不列颠人四面八方所见到的都是罗马军队了。不过出于不明的原因，阿古利可拉从未出兵爱尔兰。

到了第六年，他越过福斯湾，来到苏格兰东面。这次为了防止边远地区的部落发生大规模骚乱，同时方便军队行进，他出动了海军。不列颠人虽然战败，但他们认为主要原因是阿古利可拉调度及时，所以丝毫没有气馁，反而加强了内部各部落之间的团结，为次年夏天的战事积极备战。在阿古利可拉任总督的第七年，也是最后一年，他向不列颠抵抗部落占据的格劳庇乌山（Graupius）进发，学界对这座山的具体位置在哪里多有争论，不过应该在苏格兰北部沿海地区。不列颠人云集在卡尔加库士（Calgacus）周围，奋起反击。罗马人在格劳庇乌山战役中获得完胜，杀敌近万人，自己只损失了360人。这次战役使整个不列颠都处在罗马人的控制下，不过好景不长，大约在公元87年，多瑙河边境出现军事危机，驻扎在不列颠的第二军团和几支辅军被派去增援，阿古利可拉征服的大部分地区随之被放弃。到大约公元105年时，苏格兰南部的罗马军事要塞几乎全部丢掉了，这可能与多瑙河边境发生第二次危机、不列颠军队再次被派去增援有关。

征服的地区越多，如何维持已征服地区的社会秩序就变得越突出，总督的司法权就显得越重要。作为行省中最高的司法权威，总督握有判处死刑的“生杀权”（ius gdii，字面意思为“剑权”），他通过主持巡回审判庭行使司法权。

由于行省中没有常设法庭，总督每年需巡行各地，在几个指定的地点审讯刑事案件。民事纠纷按罗马法的因“群”而异原则交给地方政府的自治法庭处理，但它们无权审理涉及罗马公民的案件，此外，超过一定金额的民事案件也可由总督亲自裁决。不列颠的罗马公民一开始主要聚居在科尔切斯特，因此当时主要的、甚至可能是唯一的巡回审判庭就设立在这里。但由于不列颠行省辖区总部在公元1世纪末移至伦敦，伦敦的罗马公民人数很快就超过了科尔切斯特，因此这里可能又设立一个巡回审判庭。

在巡回审判庭上，总督会酌情采取不同的诉讼程序。对于非罗马公民或轻罪，往往采取无须正式审讯的简易诉讼；而对于罗马公民或重罪，则采取正式的诉讼程序，诉讼人需要由辩护人做代表，并出具相关的人证物证。总督通常在一个由其亲友和地方权贵组成的咨询机构（silium）的帮助下审理案件，但这个机构不是陪审团，最终的决定权仍在总督那里。不过，总督的司法权威还是在两个方面受到了限制：一，罗马公民可以像使徒保罗那样直接向皇帝上诉，到2世纪，凡牵涉死刑的案件全部自动转交罗马，由皇帝亲自裁决。二，从哈德良时期起，市元老等当地政治特权等级的法律地位得到提高，一般不能对他们处以死刑，对他们的最高量刑是流放，但这也要提交罗马，由皇帝定夺。事实上，总督可能经常给皇帝写信，向他请示各种问题。这种情况虽然在不列颠难以得到证实，不过仍可以从小普林尼和图拉真的通信中看出来。小普林尼曾担任比提尼亚（Bithynia，今之小亚细亚西北部地区）的总督，他就职期间频频与皇帝图拉真通信，所请示的问题大到前述的如何处置基督徒，小至能否修建浴室，真可谓事无巨细。总督日常工作之繁忙，由此可见一斑。

有时候总督太忙，他会得到一位法律专家，即“委任法官”（legatus iuridicus）的帮助，这个官职是从韦伯芗时期开始出现的。委任法官属于大法官级别的官员，由皇帝任命，但隶属于总督。迄今为止，有7位不列颠委任法官可以被史料证实，其中有5位的姓名留存至今。

最早的是萨尔维乌斯·利贝拉里斯（G.Salvius Liberalis Nonius Bassus），任职时间约在公元78至81年。此时正值阿古利可拉任总督，所以，他是阿古利可拉的法律助手。这并非巧合，阿古利可拉把罗马在不列颠的领土扩充了一倍，首次将北方更原始的民族置于罗马统治之下。版图的迅速扩张产生了许多需要及时解答的问题，例如，如何把北方半游牧的民族纳入罗马的税收体系？南方原有的军事区随着军队不断北上日益变成平民区，当土地再度回到当地人手中时，应赋予这些当地人何种程度的自治权？总督忙于战事时，巡回审判庭的工作该如何维持？这些都需用法律加以明确，需要精通法律的罗马官员全身心地投入。利贝拉里斯显然熟悉法律，并善于辞令，他为一位希腊百万富翁的辩护曾得到皇帝韦伯芗的称赞。

第二位委任法官是雅沃勒努斯·普里斯库斯（L.Javolenus Priscus），他大约在公元84年来到不列颠，在这里待了两年。普里斯库斯是知名法学家，不但写了许多法学著作，后来还成为罗马一个著名法学流派的领袖。作为不列颠最早的委任法官，上述两人有一个共同特点：与后来那些刚刚卸任大法官就出任不列颠委任法官之职的几位官员不同，他们在来到不列颠任职之前就已经是相当资深的大法官，说明这个官职在设立之初很受重视，资深官员能为相关的工作树立榜样，奠定基础。

第三位委任法官维提乌斯·瓦伦斯也是“不列颠行省的保护人”，他的任职期间大约在公元2世纪20年代末或30年代初，不列颠总督此时正忙于修建哈德良长城。盖尤斯·萨布修斯（Gaius Sabucius）约在172至175年担任此职；公元3世纪初的一条碑铭还表明委任法官安提乌斯·克来森斯（M.Antius Cress Calpurnianus）在不列颠总督缺席时担任过临时总督。除不列颠外，委任法官一职在西班牙、卡帕多西亚等地也有发现，但这种官职并非在罗马帝国的各个行省都有。考虑到不列颠委任法官的人数少以及他们任职的时间，这个官职可能不是永久性的，而只是在总督难以抽出时间亲自处理法律事务时才会任命。此外，不列颠一分为二以后，这个职位似乎也从不列颠消失了。

据3世纪初法学家乌尔比安的评论，总督的任务在于：

确保所辖行省平安无事，此一目标不难达到，只要他能采取细致的措施使行省不受罪犯的侵扰并把他们搜出来。他应当搜出渎神犯、土匪、绑匪和小偷，并对他们酌情量刑；他还应当镇压那些窝藏罪犯之人。

显然，仅凭巡回审判庭上有限的人手不足以胜任所有这些繁重的工作，因此本地官员在其中发挥了重要作用。他们不仅负责缉拿、拘捕犯人等具体工作，通常还要预审犯人，然后或将犯人押送至总督那里，或将其留监以等候总督前来亲审。总督一般只受理性质严重的刑事案件，譬如谋杀、纵火和大宗盗窃。总督审理抢劫犯时，一般依据本地官员的预审而径直采取简易诉讼程序，当即作出判决。在民事诉讼方面，本地官员也承担了不少行政责任。如前所述，各地自治法庭负责审理所辖臣民的民事案件，直到他们获得罗马公民权为止。行省中的罗马公民按罗马民法组织自己的生活，民法是罗马法的菁华，在财产法、继承法等方面提供了一套包罗万象、近乎完美的规范，由于本地官员中不少人是罗马公民，罗马法便为他们调解日常民事纠纷提供了一套参照体系。正是由于这些本地官员的合作，罗马的法律条文才有效地渗透进不列颠社会。

综上所述，罗马政府通过总督行使的司法权维持不列颠行省内部的社会秩序，而这种司法体系离不开各地政府的合作，这点突出表现在对刑事案件的审理过程中。本地官员的合作减轻了罗马政府的行政负担，并提高了这些官员在不列颠的政治威望。自哈德良以后，他们法律地位的提高则表明，行省秩序的维持和地方精英阶层政治特权的巩固，是一个相辅相成的过程。

总督虽贵为行省中最高的行政官员，但他唯一不便插手的领域是财政管理。财政管理在公共行省由财务官监督，在不列颠这样的皇帝行省，则由“皇帝的代理官”（procuratusti）负责。"procurator"在晚期共和国时还只是一个私法术语，意为私人代理或某人的管家，但自克劳狄皇帝起被广泛作为骑士等级官员的头衔。骑士在罗马社会是仅次于元老的第二等级，共和国时期的官职几乎不对骑士开放，因此，大量任用骑士是帝国时期政治结构的一大变化。

骑士等级的财产资格是40万塞斯特斯，较之元老等级的100万塞斯特斯，门槛不算高，一些富裕的行省自由人和军团退伍的百夫长都有可能获得骑士身份。与元老一样，骑士也有自己的晋升体系，但骑士之晋升更富弹性，因为皇帝的意志于其中的作用更加明显。承担军事义务是骑士生涯的基础，也是他们进一步出任民政职位的前提。他们通常先要在军队中担任“三种军职”（tres militiae），依次为：500人的辅助部队的营长（praefectus cohortis）；军团的军政官（tribunus militium）或者1000人的辅助部队的指挥官；500人的骑兵团（a）的长官（praefectus equitum）。个别有望高升之人接下来能当选为1000人的骑兵团的长官，这种千人骑兵团在每个行省只有一支，不列颠的千人骑兵团（A Petriana）驻扎在哈德良长城西端。上述职位的任期一般为2到3年；担任完这些军职后，一些低等代理官的职位便向他们开放了。

代理官按年薪之多寡分为6万（sexagenarii）、10万（tenarii）、20万（deari）和30万（trearii）塞斯特斯四等。今天关于不列颠低等代理官（6万和10万年薪的）的材料留存极少，大约有8人。从邻近的高卢等地的情况看，他们之间有分工：或照看皇家财产，或监督矿山，或负责征收某项税收等等。不列颠已知的低等代理官主要负责人口普查和招募角斗士。

再往上就是整个行省的代理官，其职责包括清点税收，发放军饷和俸禄，确保皇帝的财政利益。不列颠代理官的年薪与绝大多数行省代理官一样，为20万（30万是保留给罗马官员而非行省官员的）。这个职位虽然很高，却不是为那些尚有晋升希望的人准备的，今天只知道11位不列颠代理官的名字，其中只有3位日后又见晋升。

从任命方式看，与总督一样，代理官亦由皇帝任命并直接对皇帝负责，因而不受总督司法权的约束。如此一来，行省中便同时出现了两个拥有实权的人物，虽然代理官负责财政，但总督和代理官之间的职权范围往往难以划清。不列颠代理官卡图斯·德奇亚努斯（Catus Deus）接管伊凯尼人的国王普拉苏塔古斯的财产时曾有百夫长相助，后来王后波迪卡发动起义，他曾应请求派出一小队人员增援罗马军队，这说明皇帝在自己的行省内可能会让总督调拨少许军队协助代理官工作。代理官有时还会插手军事工程的修建，现有的两块碑铭记载了代理官奥克拉提尼乌斯·阿德凡图斯（Oius Adventus）在3世纪初曾协助总督阿尔芬努斯·塞奈奇奥修复哈德良长城。

权限的模糊使总督和代理官之间的关系暧昧不清，在一般情况下，双方的对立似乎多于合作。总督苏埃托尼乌斯·保里努斯在波迪卡起义后疯狂报复不列颠人，手段过于残暴，“好像报私仇一样”。新任代理官尤利乌斯·克拉西奇亚努斯（Julius Cssius）以为此举致使民不聊生，于征税多有不利，遂向尼禄打报告，要求调走苏埃托尼乌斯，另外任命一位能采取休养生息政策的总督。尼禄派人前往不列颠调查此事，最后借口苏埃托尼乌斯丢失了一些船只和水手而把他召回罗马，代理官和总督不能和睦相处，其可能的后果由此可见。在塔西佗的相关记述中，总督苏埃托尼乌斯被描绘成一个受到邪恶皇帝藐视和排挤的英雄，体现着罗马人勇武善战的传统美德；而克拉西奇亚努斯表面上爱好和平，实乃萎靡不振、无所事事的懦夫。但是，在伦敦发现了克拉西奇亚努斯的墓志铭，它表明塔西佗的叙述充满了愤懑和偏见。这块墓志铭显示这位代理官的全名是“Julius Alpinus Cssius”，中间的名字说明他来自克尔特地区，显然是高卢贵族成员。墓碑由他的妻子“Iulia,Indifilia,Pacata”所立，这个名字表明她父亲是高卢的特列维里人（Treveri）尤利乌斯·因度斯（Julius Indus），此人曾在公元21年帮助罗马人镇压了同族的佛洛路斯（Florus）的叛乱。Pacata（意为“平定了的”）意味着她生于叛乱镇压之后不久。显然，克拉西奇亚努斯之所以能够同情不列颠人，是因为他骨子里流淌着克尔特人的血。克拉西奇亚努斯葬在伦敦，说明这里应该是代理官的常驻之地。

阿古利可拉目睹了克拉西奇亚努斯和苏埃托尼乌斯之间的不和，汲取了教训，日后在出任不列颠总督时就“避免和皇帝的代理官争权夺势”。代理官的社会地位虽然比总督低，但换个角度看，这反而使他更依赖皇帝的庇护，更忠心，因而也更能得到皇帝的青睐。皇帝乐于利用代理官充当自己的眼线，以监视总督的一举一动，尼禄曾想杀掉西班牙总督伽尔巴，遂把处死他的命令秘密下达给他在西班牙的代理官。此外，皇帝也乐于接受某种程度的职权重叠和权限不清，以保证行省官员相互监督和彼此牵制，这最终有利于巩固皇权。其实，这正是罗马人惯用的“分而治之”原则在内政中的贯彻和体现。省级官员之间的权限范围难以画出界限，这是古代世界的普遍现象，赫梯、马其顿和拜占廷皆不乏此种情况。

与总督一样，代理官的手下同样有许多助手，这些人往往是皇家的释奴和奴隶，故统称为“皇家办事员”（Caesariani），皇帝的庇护体系对行省的渗透在此又一次得到体现。小亚细亚发现的一块碑铭显示，一位高等释奴马库斯·奥里略·马奇奥（Marcus Aurelius Marcio）曾担任过“不列颠的代理官”（procurator provinciae Britanniae）；皇家释奴阿奎利努斯（Aquilinus）曾在伦敦修复一座神庙，他无疑也是代理官的手下；雯都兰达出土的驻军木牍文书中有一封信提到了与一桩金融交易有关的“皇家办事员”。

代理官最重要的日常任务是领导行省的财政部门。在财政管理中，征税最关紧要，源源不断的税收是罗马政府运转的基础，是维持常备军、维护道路、向官员支付俸禄、向罗马城的民众提供“面包与马戏”（pa cirses）的保证。在行省中，它与罗马法一起构成罗马征服的象征。但是罗马却没有统一的征税办法，甚至在戴克里先和君士坦丁改革以后依然如此。其主要原因是罗马在征服后尽可能保留以前的旧制，而关于这些旧制则鲜有文献记载。就不列颠而言，我们只知道凯撒的《高卢战记》曾证实克尔特人有自己的税收体系，至于具体情况如何则无从知晓，所以这里只能对大概的情况加以勾勒。

从征收方式看，行省的税收包括直接税和间接税两种，直接税是帝国的经济支柱，它有两种：土地税（tributum soli）和人头税（tributum capitis），前者按土地的产量征收，后者按人口和财产征收。直接税的征收建立在人口普查的基础上，由奥古斯都制定的人口普查制度旨在清查帝国资源，通常在一个地区被征服后立即执行，此后，为了跟上不断变化的形势，普查工作会定期进行。皇帝颇重视人口普查，高卢的一次人口普查曾由皇帝亲自监督，但一般由专员执行。从哈德良开始，6万年薪级别的代理官常常协助此项工作，不列颠就知道5位此类官员的名字。雯都兰达木牍文书中有一块残简曾提到2世纪早期不列颠北部的一次人口普查。从乌尔比安的记载看，普查人口属于异常细致的工作，譬如，被调查的土地持有者必须这样上报财产：

农庄的名字，位于哪个城市的哪个区域，以及最毗邻的居民的名字；耕地，在过去十年中有多少犹格播过种；葡萄园，有多少株葡萄藤；橄榄地，有多少犹格和多少树；草地，在过去十年中有多少犹格被割过牧草；牧场，大约有多少犹格；还有林地。上报者必须对一切做出评估。……在其他城市有地之人必须在土地所在的城市上报，因为土地税必须在这块土地所在的那个城市被征收。

由此可见，仅仅靠代理官难以完成如此繁重的任务，所以直接税的征收同样需要通过熟悉本地区的本地官员协助完成，由他们负责具体工作，如收集相关信息、对当地居民加以登记等等。这样，本地官员在直接税、特别是在土地税的征收中起了中介的作用。行省中的个人只对各城市的地方政府负责，再由地方政府对罗马政府负责。在此过程中，总督和行省代理官的职责是确保每个城市交足份额，审讯那些谎报信息的人，并调解各城市——尤其是毗邻城市之间的纠纷。

间接税有三种重要类型：5%的继承税（vicesima hereditatum）、5%的奴隶释放税（vicesima libertatis）、港口税（portorium）。继承税只对罗马公民征收，它是奥古斯都为维持专门支付军饷的军费财库而设立的；

奴隶释放税由被释奴隶按交纳给主人赎金的5%支付；港口税在间接税中最为重要，它对出入帝国边界和港口的货物进行征收，各地税率不等，一般为货价的2%到2.5%,有的甚至高达25%。间接税的征收和共和时期一样，由骑士阶层的包税人按事先订立的承包合同征收。代理官，无论是行省代理官还是特派代理官，负责总的监督和调解工作。但与直接税的情况不同，征收间接税无须通过地方政府这个中介，因此是罗马政府与广大臣民在日常生活中直接接触的少数形式之一。

元首制时期的税收主要以货币支付，但也有实物税。不列颠的居民就要交纳用来维持军队的税粮（annona）。哈德良长城附近曾发现图密善统治时期（公元81-96年）的一个青铜谷物量器，注明的容量是17.5塞克斯塔里乌斯，这被认为是一个罗马士兵一周的谷物配给量，但实际容量达到20塞克斯塔里乌斯，足足多了15%。类似的对不列颠居民的巧取豪夺在征税中屡见不鲜，塔西佗就提到：

[不列颠的]居民要守候在谷仓旁边购买谷物，但那谷仓却是严封不动的，谷物的买卖也是买空卖空的，而谷价抬高到不能想象的程度，可是他们必须忍受这种滑稽的作法。因为当时规定交纳租赋的地点非常遥远，道路又崎岖不平，以致即使离冬营很近的部落也不得不把谷物运到偏僻的地方去；为了使每个人都方便，才有上面的办法，而那个办法却又变成少数人渔利的手段了。

这段话的拉丁原文过于简洁，历来有不同的理解，其中比较常见的一种解释是：一些贪婪的官员逼迫不列颠人把谷物运到偏僻的地方，即使军队就在不列颠人的附近，以此迫使不列颠人向这些官员行贿；有时不列颠人还不得不从罗马的谷仓中以高价买回自己交纳的税粮，来完成自己的定额，所以这种买卖是买空卖空的。

应当看到，手段卑鄙不等于税收本身苛重，塔西佗认为只要不凌虐不列颠人，他们就心甘情愿地纳税。现代研究也表明，早期帝国的税收并不重。至于不列颠收入与支出的总体情况，则几乎无法推断。但考虑到不列颠驻有重兵，2世纪前半叶的历史学家阿庇安的判断应该是可靠的，他认为罗马人在不列颠占有土地实属得不偿失：他们在那里付出的多于所取得的。

总起看来，只要政局稳定，这套税收体系对罗马政府来说裨益良多。由于大部分税赋是以货币形式征收的，罗马政府能便捷有效地在帝国全境进行资源配置。人口的定期普查有利于及时了解帝国的财富，以便更宏观、更合理、更有预见性地达成帝国收支的适度平衡。地方政府的参与既能提高罗马政府的工作效率，又能减少行政开支，不必额外维持一群庞大的收税官员。对本地官员而言，与罗马合作使他们有机会把税收往利己的方向操纵，从而谋求个人的经济利益。但是，进入3世纪后，随着内忧外患加剧，政府的财政状况吃紧，这套税收体系不足以大幅度提高税收，而皇帝及其官员对经济运作缺乏长远深刻的理解，他们指望通过贬值货币来渡过危机，结果造成物价飞涨，帝国经济在一个恶性循环的怪圈中越陷越深，等到3世纪末统一的中央政府再度出现时，罗马帝国的税收已变成以征收实物为主了。

通过考察4世纪以前罗马不列颠地方政府的运作，可以看出一些典型的特征：

首先，罗马官员是非职业性的，无论元老级别的总督还是骑士级别的代理官，都生活在各自相对固定的晋升体系中，他们从罗马来，又回到罗马去，始终在不同的职位上流动。前后担任的每个职位只构成其全部政治生涯的一部分，甚至是一小部分，他们并没有为出任某个职位而接受专门的训练，在短暂的任职过程中也不可能发展出多少专业知识。

其次，整个帝国虽然民多土广，但行省中罗马官员的数量极少，据估计，公元2世纪罗马帝国的人口约5000万至6000万之间，而行省中的元老和骑士级别的官员总数只有150人左右，平均下来，每个官员管辖35万——40万人，此时罗马帝国的行政特色堪称“没有官僚的政府”了。由于官僚机构尚未增生，官员的互相牵制和监督就有必要，所以，官员之间职权重叠和权限不清的现象较为普遍。相应地，官员中的等级责任制也不具备发育条件：为数不多的元老和骑士级别的官员由皇帝直接任命，并直接对皇帝负责。

复次，官员的非职业性及数量之稀少为地方自治开辟了空间，有限的官员之所以能成功地维系庞大而异质的帝国的正常运转，其奥秘就在于尽可能将行政负担转嫁给不列颠人。从历史发展的角度看，在某些罗马势力不易渗透的地方，地方自治政府一开始是以藩属国的形式出现的，藩属王们显然比罗马官员能更有效地控制当地错综复杂的局面。但随着罗马在行省中不断建立和发展城市，一旦时机成熟，藩属国作为征服初期的一种权宜之计便渐渐被这些具有高度自治权的城市代替了。我们已看到，在维持地方秩序和征税这两大政治目标中，城市里的本地官员都扮演了重要角色，他们与罗马的合作不仅是巩固自身政治经济利益的一个契机，也是帝国和平稳定的不可或缺的保障。帝国可以把这些地方精英整合到帝国的政治体系中，从而在转嫁行政负担的同时减少地方上的不安定因素。