第一章 均势、现实与理想（1/1）

自19世纪中叶起，英国一直奉行“光荣孤立”的外交原则，索尔兹伯里曾在1896年对此作过概括：英国不参加固定的同盟与集团，保持行动自由。但当索尔兹伯里正在伦敦市长举行的宴会上炫耀英国的外交孤立时，欧陆大国已通过结盟建立了密切的关系，尤其当德国与法、俄一起迫使日本将甲午战争中侵占的辽东半岛和旅顺口归还给中国时，似乎就存在着德、意、奥三国同盟与法、俄联手的可能性，受其威胁最大的就是自我孤立的英国。

在布尔战争中，欧洲主要国家对英国抱有明显的敌意，使英国感到自己的“孤立”也许是光荣有余而安全不足，因此英国有意调整外交原则，放弃孤立，而它当时心目中的潜在盟友却是后来的劲敌——德国。原因似乎很简单，即德国是欧洲各大国中在殖民地问题上与英国矛盾最少的国家。1899年德皇威廉二世（WilliamⅡ)偕外交大臣毕洛（Bernhard Bülow）出访英国，为两国结盟提供了一个良好的契机。双方的会谈十分融洽，英国内阁重臣约瑟夫·张伯伦发表了热情洋溢的演说：“日耳曼族的主要性格所不同于盎格鲁撒克逊族之处真是微乎其微，因而那种使我们同美国发生深厚同情的同样感情，也可以激发出来，从而形成我们同德意志帝国的深厚的情谊和同盟。”但德国并没有与英国结盟的诚意，毕洛回国后对张伯伦的讲演和建议倍加嘲讽，他写道：“英国是德国所顾忌的唯一国家。”这样，英德结盟的计划便夭折了。

但在1902年1月30日，英国与一个亚洲国家日本结盟，正式结束了“光荣孤立”。对英国来说，这个盟约可以迅速解决英国在远东的海军力量弱于法、俄的难题，维护其在中国的利益；对日本而言，它对英国未和德、法、俄一起迫使它退出中国东北怀有好感，认为英国“一定会不惜一战来防患于未然，因此它的外交目的必然是孤立俄国，并准备在这个强国一旦陷入孤立时就要下手”。

此例一开，类似的结盟行动便接踵而至了。1904年英国与宿敌法国缔结协约，划分了两国在亚非等地的势力范围。1907年《英俄协约》解决了英、俄在亚洲方面的纠纷。以上两项协约及1893年的俄、法同盟，使英、法、俄三国形成了协约国集团。

从表面上，英国外交原则似乎发生了根本性转折，但实质上，其操纵均势的目的并没有变，所变的只是实现这个目标的手段。蒙格（G.W.Monger）在分析外交大臣爱德华·格雷（Edward Grey）与俄国缔约的动机时指出：“格雷本人的陈述明白无误地表明，他寻求与俄国缔约的主要动机，是改变欧洲的力量对比，尤其要加上一个对付德国的砝码。”英国外交部常务次官亚瑟·尼科尔森（Arthur Nicolson）在1912年谈到英国外交政策的原则时，作了十分明确的陈述：

我们的政策并不复杂，即不被任何人以任何方式束缚我们的手脚，要独立对自己的行动作出评判，继续与法、俄保持密切的关系，这些是和平的最佳保证。与此同时，与德国保持完美的友好关系，准备与之友善地讨论任何悬而未决的问题。

对照以往的“光荣孤立”，英国仅放弃了拒绝结盟的做法，而在新形势下寻求新的均势仍是它的指导原则。1914年第一次世界大战开始前，英国所寻求的新均势范围共包括四个地区，远远超出了欧洲的范围。

首先在欧洲，英国最戒备的是德国。1871年普鲁士打败欧陆最强大的法国，建立起实力雄厚的德意志帝国，从这时起，英国就对德国的霸权主义感到担心，它的对欧政策就变成防止德国肢解和吞并奥匈帝国。为此，英国曾试图与德国结盟，达到影响和制约它的目的。这个努力失败之后，就转而与法、俄缔结协约，以便与日益强大的德国相抗衡。外交大臣格雷认为，尽管英国能与德国在海上较量，但在陆地上只有法、俄能与德国抗衡，他确信德国正在策划“一场迫近的与英国的搏斗”。英国外交部对德国极不信任，针对1909年再度出现的与德国结盟的主张，外交部常务次官查尔斯·哈丁（Charles Hardinge）就明确表示，在可以预见的未来，英国不可能与德国结盟：“英、德、奥组成的集团不会存在多少时间，因为这个集团意味着德国在欧洲的支配地位，将不可避免地以英、德交战而告终，英国会处于一个完全孤立的境地，甚至不会得到任何强国的同情。”从这里可以看出，英国人对德国的不信任源于德国的强大。

然而，既然英、德是欧洲最强大的两个国家，那么是否存在两国携手、共同支配欧洲的可能性呢？英国外交部虽没有明确这样提及，但的确有一些人出于传统的联系，对德国存有幻想。尼科尔森就认为德国不会对英国的重大利益造成真正的威胁，甚至连格雷在1913-1914年时也倾向于相信柏林政府中存在着一个英国有可能与之打交道的温和派，尤其是在1914年初的几个月里，格雷主张缓和英、德之间的紧张关系。奥地利大公弗朗茨·斐迪南（Franz Ferdinand）在萨拉热窝被刺后，格雷甚至想依靠德国来影响奥匈帝国，以免作出强烈的反应。但这些努力终归还是失败了，第一次世界大战因萨拉热窝事件而爆发。

英国和法国的关系在1904年英法协约之后不断改善，1905年，两国军事领导人通过秘密谈判，在英、法关系中增加了军事合作的内容。此后，英国在法国遇到麻烦时便给予有力的支持，尤其是在1911年的摩洛哥危机中，法、德两国剑拔弩张，处于战争边缘。英国政府于7月21日作出表态，财政大臣劳合·乔治在伦敦市长官邸正告德国：英国将“不惜冒一切危险来维持它在世界各大国中的地位和威望”。德国根据这项声明推断英国有可能会为法国而战，才未使这场危机演变为战争。但英国仍疑心法国对低地国家存有侵略野心，而低地国家是英国十分关切的敏感地区。在整个19世纪，英国竭力维护低地国家的独立，以防欧洲强国以此为跳板入侵英国。所以当德国开始入侵比利时之时，英国便毫不犹豫地对德宣战。

其次在亚太地区，英国希望与自治领联起手来对付其他的竞争对手。20世纪初，它主要关注的重点在澳洲殖民地，英国一方面支持澳大利亚和新西兰成为帝国内的自治领，另一方面借助它们的力量维护帝国的利益。在澳大利亚自治领成立仅仅3年之后，英国就将澳洲的陆地防卫任务移交给澳洲，撤走了全部英国陆军。英国皇家海军虽然继续负责海上安全，但英国要求殖民地组建自己的舰队，并分担英国海军的部分开支。澳大利亚还先后4次参与了英国的军事行动，给英国提供了极大的支持：第一次是参加针对新西兰毛利人的战事，第二次是派军队前往苏丹协同平息当地的暴动，第三次是参加南非的布尔战争，第四次是充当英国侵略中国的帮凶，派兵参与对义和团的镇压。“所有这四次海外战争都是源自当地反抗外国控制的暴动，澳大利亚军队都是站在帝国一方作战，镇压民族独立。”

第三个地区是地中海和中东，在这里，英国的主要目标是保卫通往印度的军事和商业通道。为此，英国在地中海的直布罗陀、马耳他和塞浦路斯修建了军事基地，在埃及培植亲英政府，在亚丁设立了有武装保护的燃料供应站，使英国海军有效地控制了这些地区和附近海域。同时，它在这个地区的另一个目标是遏制俄国。出于对俄国的担忧，英国曾两度入侵阿富汗（1838-1849年，1878-1881年），又始终支持土耳其奥斯曼帝国，防止俄国鲸吞这个“西亚病夫”。《英俄协约》部分解决了两国的纠纷，直到1914年，英国也成功地限制了俄国对奥斯曼帝国的影响。但英国却未能阻止德国在1870-1914年间对这个帝国的经济渗透，而这就使奥斯曼帝国在一战开始后站到了德国一边。

第四个地区是加勒比，在这里，英国的主要目标不仅是要确保英属殖民地的安全，而且还要保护英国与南北美洲的贸易往来，防止美国的渗透。英国海军曾成功地使加勒比地区处于英国的支配之下，不过，进入20世纪后，在实力越来越强大的美国的压力下，英国逐步退让，渐渐将保卫加勒比海上通道的任务转交给美国海军。

总而言之，在以上四个地区，19世纪英国的外交卓有成效，但1900年之后，其总体地位遭到削弱，重要的标志是逐渐丧失制海权。诚然，英国此时对殖民地的控制仍很稳固，但海军不再具有超过其他两强之和的实力。美国、德国和日本的海军缩小了与英国海军的差距，它们在自己国家附近的海域已对英国海军构成挑战。转让加勒比地区的制海权已经表明：英国在某些地区丧失了独自控制航线的能力。因此，在大英帝国最显赫的时期，它已经开始走下坡路了。

但英国未意识到世界大战近在眼前，因此对战争的准备不足。在对欧洲局势的判断上，英国虽感到最大的威胁来自德国，但英、德关系尚未恶化到军事冲突的地步，相反，在1914年还出现了改善的迹象。这时，协约国与同盟国的关系并不像1911年摩洛哥危机时那么紧张，即使在奥地利大公斐迪南遇刺后，英国也将它看作是一个地区性事件，还指望德国帮助解决奥地利难题。不管怎么说，英国人并不准备为波斯尼亚人的利益去跟德国人打仗。而且，英国的海军实力下降，陆军的规模较小，装备较差，战斗力有限，与大陆各国相比有不小的距离，因此英国对自己的军队能否参加欧洲战争颇感到怀疑。

此外，在1914年初夏，英国政府的主要精力放在爱尔兰问题上，当外交大臣格雷在7月24日向内阁成员宣读奥地利致塞尔维亚的照会时，在场的阁员都没有想到局势已经如此严重，温斯顿·丘吉尔记叙说：

他（格雷）已经朗读或讲述了好几分钟之后，我才将思绪从刚结束的乏味而不得要领的辩论中摆脱出来。我们大家都很疲劳，但随着格雷的言辞不断传来，我的心里形成了一个截然不同的印象。这份照会显然是一份最后通牒，是一份在近代史上史无前例的最后通牒……

既然英国从上到下都未做好战争准备，而且德、奥、意似乎也不打算把战火烧到不列颠群岛，那么又是什么原因使英国卷入第一次世界大战呢？首先，自由党政府害怕英国在欧洲孤立，格雷认为英国参战所付出的代价不会比不参战大，他说：“如果战争降临，而英国袖手旁观的话，以下两件事中的一件就会发生：（1）德国和奥地利赢得胜利，彻底打败法国，使俄国蒙耻……那么一个没有盟友的英国又地位何在呢？（2）如果法国和俄国获胜，那么它们又会怎样对待英国？印度和地中海又会怎样呢？”此处，英国将自身的利益与欧战的结果、与均势联系起来，反映了过去一个世纪中英国外交政策的特点。

参战的第二个原因是保卫和扩张帝国。庞大的大英帝国与欧洲列强的殖民地犬牙交错地分布在世界：南非与德属西南非洲交界，澳大利亚、新西兰与德国在南太平洋的殖民地德属新几内亚为邻……德国与协约国交战，显然会危及英国海外属地的安全，如果协约国打败德国，英国便可瓜分德国的殖民地，扩大自己的领土，增强在世界上的影响力。英国自然不愿放过这个机会。同时，英国需要加强与自治领的联系，共同的奋斗为此提供了机会，各自治领似乎对英帝国忠心耿耿，澳大利亚首任总理埃德蒙·巴顿（Edmund Barton）这样说：“冒犯我们中的任何一个，就等于冒犯了我们大家。”事情是否真的如此，英国想在战场上看个究竟。

第三个原因是保卫本土安全，虽然自11世纪诺曼征服后英国本土就再未受到外敌的入侵，但如果法、比、荷等国都被德国征服，英国本土就危在旦夕。以后英国把军队主力放在西线，道理也在于此。此外，根据1830年的承诺，英国对比利时中立还承担责任。

尽管有这些理由，英国高层仍有人反战，在执政的自由党内，以下院议员阿瑟·庞森比（Arthur Ponsonby）为首的自由党外交事务组就反对参战，并声称得到数百名议员的支持。但到真正开战的时候，站在这个团体一边的仅有20-30名议员。反战的主要理由是费用巨大，并认为英国海军足以保卫国家。但更强大的反战势力在内阁之中，据推断，内阁20名阁员中有一半是反战派，不过战事开始后情况就发生变化。德军进攻比利时，破坏了该国中立，迫使英国必须宣战。一些持迟疑和反对态度的阁员对英国作战计划不知情，以为英国只需出动海军，假如他们知道英国会派出远征军渡海参战，就可能反对了。此外，如果内阁不能就参战问题保持一致立场，主战的阿斯奎斯、霍尔丹（Richard D.Haldane）以及格雷等就要辞职，自由党政府也就垮台了。1914年8月2日，保守党两位重要人物博纳·劳（Andrew Bonar Law）和兰斯多恩（Lord Lansdowne）写信给阿斯奎斯，敦促他立即支援法国，阿斯奎斯知道这是保守党施加压力，因此他在内阁会议上指出：政府如果不作出决定，就会被赶下台。在这种情况下，自由党和工党中的反战派转而支持参战，连爱尔兰自治运动的领袖约翰·雷德蒙（John E.Redmond）也表示支持战争。于是，英国在8月4日以德国破坏比利时中立为由，对德国宣战。

战争期间，英国外交部主要关注两项工作：第一，制定战后对德政策，建立新均势。英国称这场战争是“终结一切战争的战争”，具体地说，就是要建立永久安全体系，防止德国军国主义东山再起。战后对德政策的指导原则就是依据这一目标，在大大削弱德国的基础上重建各大国均势。因此，外交部主张不仅要根除德国的军国主义，而且要强迫它进行政治和社会改革，把德国变成一个和平国家。但政府中的其他官员和军方比较温和，劳合·乔治认为维持持久的和平，其前提之一是确认：“像德国这样一个伟大的国家必须存在下去。”军方主张对德国进行惩罚和威慑，但不要强迫他们改造社会，1915-1918年任英帝国参谋总长的威廉·罗伯森（William R.Robertson）认为，一个受到惩罚但强大的德国，也许会对欧洲的均势作出贡献。政界和军界都担心战后的俄、法太强大，他们也对美国的影响感到担心，想竭力避免美国干涉欧洲事务。总之，英国对战后德国的设想仍基于传统均势原则，即防止出现过于强大的国家。

第二，维护与美国的贸易关系，确保军需供应，同时避免受制于美国。由于战争物资不足，英国和协约国大量从美国购买，而美国则借机既在经济上获利，又在政治上扩大它对欧洲的影响。战争期间，美国对协约国的贷款为100亿美元，提供各种物资总价约105亿美元，成为欧洲的大债主。不过英国不愿让美国人发号施令，1916年后期，美国总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）向英国施压，要求协约国与德国媾和，遭到英国拒绝，英美关系下降到最低点。但由于美国的物资支持以及后来又直接参战，英国不得不从现实出发，将英美关系置于非常重要的位置上。

大战深刻影响了英国外交政策的走向。1914年，英国意识到自己的实力已非昔日可比，因此在国际事务中奉行“现实政治”，避免过多卷入与己不相干的冲突和纠纷。但英国成为战胜国后，自我感觉又好起来，重新去扩大国际影响。这样，从战争结束到1939年，英国推行“过度扩张”的外交政策，超出了英国的承受力。“现实主义”与“理想主义”在这段时间里激烈交锋，争夺对外交政策的决定权。

一战结束后，英国决策圈中有相当一部分人将这场大灾难归罪于战前的“现实政治”外交原则，转而青睐被冷落已久的理想主义外交。他们将希望寄托在新成立的国际联盟上，认为它提供了集体安全体系，可以阻止战争的再度爆发。

战后召开的“凡尔赛和会”，从大国外交的角度看，其实质是英、法携手，与美国对抗。劳合·乔治率英国代表团前往巴黎时，已受到来自国内的巨大压力。英国民众要求严惩德国，迫使它交付巨额赔款，削减军队，并要求重建英国经济，迅速恢复正常生活。英国政治家将赔款问题作为拉选票的重要筹码，海军大臣对剑桥的选民说：“如果本政府再度执政，德国人就将付出手中的每一个便士，他们会像一只柠檬那样被榨干。”但对如何确保未来的安全，英国人却显得不够关心。这个情况与法国不同，法国总理克里孟梭（Gees Clémenceau）为铲除德国的威胁，采取了联英、抗美的策略，他在提到美国总统威尔逊的“十四点”时带着讥讽的语调说：上帝也只需要“十点”。为了瓜分德国殖民地，得到更多的战争红利，英、法一拍即合，控制了和会和《凡尔赛和约》（Treaty of Versailles）的拟定。

在有关德国的领土、军备及战争赔款问题上，和约基本贯彻法国的主张，因而被英国一些内阁成员称为“法国文件”。英国在和会上得到了它想要的德属殖民地，包括德属东非（即坦噶尼喀）、西南非洲（由南非托管）、德属新几内亚（由澳大利亚托管）、萨摩亚（由新西兰托管）。1921年，英国又得到对中东地区的巴勒斯坦、约旦、伊拉克和海湾诸酋长国的委任统治权。显然，英、法两国不仅是巴黎和会的操纵者，也是最大受益者。美国对此甚为不满，此时美国国内盛行孤立主义，美国国会遂拒绝批准《凡尔赛和约》，也不参加国际联盟。

和会上取得的成功使英国外交界喜出望外，急欲重振雄风，以积极的态度介入战后国际秩序的建立，这样，“理想主义”原则逐渐盛行起来。英国认为新的国际秩序应通过两种机制来实现：其一，进一步完善国际法，制定有法律约束力的条约和协定，以法治乱，维护世界的稳定。其二，建立新的外交合作渠道，加强双边或多边沟通，以合作取代对抗，以谈判取代战争，其中，英国尤其重视国际联盟。

什么是“理想主义”外交原则？简而言之，就是通过法律手段和合作外交来和平解决国际争端。但这种理想从一开始就受到两大因素制约，第一是美国不合作，如上文所述，美国在巴黎和会上未能得手，于是便重返“孤立主义”老路，对英、法新秩序采取不参与、不合作的态度。英国本以为摆脱美国的干预可使英国有更大的行动自由，从而重建其霸主地位，但它的国力已大不如前，加上在大战中欠下美国40多亿美元债务，因此心有余而力不足。1920年5月，英国军方就对英国控制扩大后的帝国的能力表示担心，英军总参谋长抱怨兵力不足，驻防地过于分散。英国政府无力承负各种干预和调停任务，使国际联盟从一开始就陷于瘫痪，打击了各国政府对国际联盟的信心。

第二个制约因素是“现实政治”的传统原则，英国外交官往往在公开的一般性场合大力宣扬理想主义，在私下的具体外交工作中又执行现实主义，给人以表里不一的印象。这方面的一个例子是20年代中期的“摩苏尔争端”：摩苏尔是土耳其南部一个地区，可能蕴藏着丰富的石油资源，英国想将它划归伊拉克，以置于自己的控制下。土耳其的凯末尔政府表示反对，英国于是主张将此争端交给国际联盟的行政院处理，以体现理想主义的外交姿态。但由于英国是行政院的主要成员，该院在1925年12月作出有利于英国的决定。土耳其政府拒绝接受这项决定，随后又不接受国际法院做出的关于该决定有效的裁决，声称要在摩苏尔发动游击战。这样一来，国际联盟就束手无策了，英国立刻改用“现实政治”的手法，执行强权外交，威胁要对土耳其实施制裁，并直截了当地告诉土耳其：若拒绝英方要求，将承担“严重的后果”。土耳其被迫于1926年6月与英国、伊拉克签署条约，宣布土耳其承认国联的决定，从此，摩苏尔并入伊拉克版图。

尽管如此，英国还是在20世纪20年代通过一系列国际会议制定多项国际条约，在一定程度上实现了理想主义外交目标。1921年11月——1922年2月的华盛顿会议及其所达成的3项条约是对巴黎和会和《凡尔赛和约》的补充，从而形成了两次世界大战之间左右国际秩序的“凡尔赛华盛顿体系”。这次会议对英国来说既有收获又有损失，根据《限制海军军备条约》，英国保住了一流海上强国的地位；《九国公约》则限制了日本独霸中国的野心，保护了英国的在华利益；《四国条约》却迫使英国终止英日同盟，“使英国在远东的地位受到永久性削弱”。

1923年1月10日，法国突然出兵占领德国的煤炭产地鲁尔区，英国担心此举会破坏欧洲和平，给法国带来太大的经济好处，于是公开反对法国的行动。英国媒体说：法国是在“用刺刀挖煤炭”。美国也不赞成法国的军事占领，于是两国迫使法国同意召开国际专家委员会，研究德国赔款问题。美国金融家查尔斯·道威斯（Charles G.Dawes）和英国金融家雷金纳德·麦克那（Reginald Mna）出任专家委员会两主席。1924年4月9日，专家委员会提出了著名的“道威斯计划”，其内容除规定赔款事项外，还要求法国撤军，更重要的是通过外国贷款，来帮助德国恢复经济。

1924年，奥斯汀·张伯伦出任外交大臣，英国更积极地介入欧洲事务，对德国也显得比较宽容。德国在1924年9月提出加入国联和修改《凡尔赛和约》，英国单独与德国谈判，要它同意以国际保障的方式解决西部边界安全问题，以此打消法国的疑惧，不反对德国加入国联。美国对此表示支持。作为结果，各国于1925年10月召开洛迦诺会议，签订了《洛迦诺公约》（又称《莱茵保证公约》），英国为德国西部边界的现状和安全提供保证，德国遂于次年加入国联。至此，英国的理想主义外交政策步上高峰，以后它又筹备和参与国际裁军会议，签署《白里安凯洛格非战公约》，声称“反对用战争解决国际争执”。在对德关系上，英国改变“榨干”德国的方针，认为应该维持德国经济的正常运转，这样可以使德国有能力支付赔款，同时避免德国过于弱小而破坏欧洲的均势。英国还主张削减德国赔款总量，让德国延期付款；在德国参加国联的问题上，英国也予以支持。

20世纪20年代，英国还调整了英、苏关系。苏俄诞生后，英国和其他西方国家一样急欲将它扼杀在摇篮里，于是派兵进行武装干涉。武装干涉失败、苏俄政权得到稳固，英国从现实主义出发，决定承认苏俄的存在。作为第一步，英国于1921年3月与苏联互换代办，并签订贸易协定。1924年2月工党政府执政时，英国与苏联建交。

进入30年代，以“现实政治”为内容的现实主义外交一度回归英国外交界，国际联盟此时已成为摆设，无力解决国际纠纷，日本和德国甚至退出了这个国际组织。英国开始重视英美关系，依靠美国的力量来维持世界秩序。麦克唐纳于1929年再次出任首相，他在下院宣布工党政府要解决的两大问题是失业与和平。麦克唐纳一贯重视外交工作，在他1924年首次任首相时，就兼任外交大臣的职务。这一次他把这个重要职务给了阿瑟·亨德森，但他明确表示仍要过问重大的外交问题。

此时麦克唐纳最重视的是英美关系，他在1929年10月访问美国，受到美国各界的热烈欢迎。通过与美国合作，《伦敦海军条约》（London Naval Treaty）于1930年4月签署生效。但美国受大萧条的冲击和孤立主义的影响，对欧洲事务不感兴趣，后来在30年代的一些国际危机中，美国又采取与英国不同的立场，使英国一再感到自身力量不足。30年代英国执行绥靖主义政策，在一定程度上就是力量不足的表现。“九一八事变”和意大利侵略埃塞俄比亚，将英国的绥靖政策暴露无遗。

日本发动“九一八事变”后不久就占领了中国东北，1932年又出兵上海。美国不愿看到日本势力过于强大，也担心美国在华利益受到损害，因此对日本的侵略表示反对，并号召各国共同行动，制止日本的侵略。英国拒绝了美国的建议，主要原因是：一、担心激怒日本，影响英国在亚洲的殖民地。事变发生后，英国主要关心如何保护英国在中国和亚洲的利益，因此愿意对日本采取绥靖政策。二、英国认为主要的威胁来自德国，因此不愿对亚洲的危机投入过多的精力。财政大臣内维尔·张伯伦主张与日本达成谅解，英军总参谋部则提出警告说，它没有足够的兵力同时在欧洲和远东开战。三、英国仍希望将“祸水北引”，希望日本与苏联发生冲突，正如同它希望将希特勒“祸水东引”一样。

对于意大利侵略埃塞俄比亚的行径，英国本应予以干涉，因为周边有英国殖民地。但英国外交部认为此举不会对英国在东北非地区的利益造成损害，而且英国政府担心如果英国坚决反对意大利的侵略，会使意大利与德国更紧密地联合；同时，如果墨索里尼的地位不稳，意大利共产党就有可能乘虚而入。因此，英国决定采取不干涉政策，听凭埃塞俄比亚由命运安排。事实上，英法两国还于1935年12月制定“霍尔赖伐尔计划”（Hoare-Laval Pact），筹划将埃塞俄比亚的大片领土割让给意大利。

英国在两次危机中采取的绥靖政策，虽说使英国利益暂时无损，却使“国际联盟作为一个具有强制力机构的声誉……完全毁掉了”。平心而论，英国一些有识之士对德国的威胁是有所警惕的，早在1928年，英国驻德国大使霍勒斯·朗博尔德爵士（Sir Horace Rumbold）就告诫说：“每消除德国的一种不满……[就使它提出]新的要求。“1933年他又警告说：英、德战争可能在4-5年内爆发。但直至1939年希特勒发动第二次世界大战，英国政府都不愿对他的侵略行为作强有力的回应，而是一味姑息退让。1934年，希特勒在国家预算中大幅度增加防务开支，英国向德国发出照会表示关注，但德国不予理会。1935年，德国政府正式宣布不履行《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款，恢复征兵制。英国政府的反应是：希望与德国谈判解决这个问题，说服它重新加入国际联盟，为达到这个目的，英国甚至准备将一些原德属殖民地还给德国。但德国继续推行对抗政策，一年后，德军就进兵莱茵区，开到了法国和比利时边界。英国外交大臣艾登仍希望能与德国达成一项互不侵犯条约，以解决两国间的纠纷。1936年6月18日艾登在下院说：政府的目标是“不折不扣地实现欧洲和解，息事宁人”。

1937年5月内维尔·张伯伦接任首相，继续推行绥靖政策。他十分欣赏英国驻柏林大使内维尔·亨德森（Neville M.Henderson）对德国的温和判断，英军总参谋长提交给张伯伦的报告中，也认为德国在东、中欧的战略计划对英国没有威胁。在亨德森和总参谋长的影响下，张伯伦默认德国吞并奥地利，他也担心德国的野心会越来越大，最终破坏欧洲和平，因此，他迫切地想和德国达成某种协议，全面解决各种纠纷。

1938年夏，希特勒制造了苏台德危机，企图把捷克斯洛伐克的苏台德地区并入德国。张伯伦闻讯后十分担忧，因为法国在1925年与捷克签订过一项条约，根据该项条约，法国应在德、捷爆发战争时加入战争。

当时，德国已制定了进攻捷克的“绿色方案”，德军将在10月1日进入捷克。英国不打算干涉德军的行动，但不想看到战争的爆发。因此，在9月15日，当德国与捷克斯洛伐克的谈判仍无结果时，张伯伦竟不顾69岁的高龄，平生第一次乘坐飞机，前往德国面见希特勒。双方最终达成协议：在苏台德举行公民投票，以确定其归属。次日，张伯伦飞回伦敦，得到了本国政府和法国政府的支持。9月19日，英法政府联合向捷克政府提交“建议书”，要求捷方接受德国的要求，坐视德国兼并苏台德。但是当9月22日张伯伦再次飞往戈德斯堡会见希特勒时，他发现希特勒变得更加强硬了，提出了德军立刻进占苏台德的新要求。德国的这些新要求传到英国时，内阁深感震惊。外交部常务次官亚历山大·卡多根（Alex and er Cadogan）写道：“我情愿战败也不愿名誉扫地，在这件事后我们怎么有脸去见外国人？我们怎么能保得住埃及、印度和其他地区？”

9月24日，张伯伦返回英国。此时，美国总统罗斯福提议召开一个国际会议来和平解决这场危机。希特勒于9月28日表示接受美国的建议，向英、法、意三国领导人发出邀请，于次日在慕尼黑召开国际会议。9月29日，张伯伦第三次飞往德国出席慕尼黑会议，与会者除希特勒外，还有墨索里尼和达拉第。经过一番争论，在捷克斯洛伐克代表不在场的情况下签署了了“慕尼黑协定”，满足了德国吞并苏台德的野心。

张伯伦回国时洋洋得意，他走下飞机，一边挥舞一张纸，一边宣称：“这是我们时代的和平。”这张纸是他和希特勒签署的《英德宣言》（Anglo-Germaion），双方宣布不打仗，德国也不再提出新的领土要求。但墨迹未干，德军就在1939年3月开进捷克斯洛伐克的其他地区，吞并了整个国家。事到如此，张伯伦也不得不承认“在希特勒抛弃了他的所有保证之后，我刚有时间进行思考，立刻就发现绝不可能再和希特勒打交道了。”至此，英国的绥靖政策完全失败了，理想主义外交也宣告破产。

针对德国向波兰提出但泽走廊的问题，英国和法国于3月31日宣布向波兰提供安全保证；4月6日，英国与波兰缔结互助条约，并对罗马尼亚和希腊的独立提供保证。4月15日，英、法、俄在莫斯科开始互助条约谈判，但久拖不果。4月28日，希特勒废止了1935年的英德海军协定，并废除1934年的德波互不侵犯条约。8月23日，德国与苏联签订了《德苏互不侵犯条约》，紧接着，德军在9月1日入侵波兰。9月3日，张伯伦以感伤的语调宣布英、德进入战争状态，第二次世界大战爆发了。

二战的爆发标志着英国外交政策的失败，这个失败是对德国及其他侵略国一味妥协、执行绥靖政策的结果。英国在20世纪30年代的国际事务中依靠两个支撑点，一是国际联盟，二是集体外交行动。但由于英、法等国执行绥靖政策，国际联盟在处理日本侵略中国和意大利、吞并埃塞俄比亚问题时软弱无力，威信丧尽，在国际事务中已不发挥任何作用。在集体外交行动中，英国对德国的扩张主义又无所作为，助长了希特勒的侵略野心，终至形成“慕尼黑协定”这样英国外交史上的奇耻大辱。平心而论，英国的实力还没有软弱到不敢直着腰跟德国人讲话的地步，因此有必要深层探讨其外交失败的原因。

首先，英国一直把苏联视为最大威胁，因此在外交上对德国姑息忍让，企图将“祸水东引”，希望在德、苏战争中两败俱伤，英国可收渔翁之利。鲍德温在1936年就曾表示：他担心打败了德国，会为共产主义敞开大门。苏联在1936年参与西班牙内战，更加引起英国的担心。张伯伦在1938年9月21日对美国大使明确表示：“战争是文明的终结——接踵而来的是共产主义或者更糟。”张伯伦相信德国侵苏的可能性非常大，并且说：“在那种情况下，我们完全可以袖手旁观。”

其次，英国担心对德国态度过分强硬，会导致新的战争爆发，英国即使在战争中获胜，付出的代价也太大：经济实力会下降，平等主义有更大的市场，国内的紧张气氛和不满情绪会增加。在国际舞台上，经受战争破坏的欧洲将为共产主义提供沃土，力量对比将有利于苏联；受害的是大英帝国，获益的可能还有美国和日本。这样一个推测，有许多在二战之后变为现实，所以英国坚持维持现状、避免发生战争，这种策略不能不说具有某种前瞻性。只是希特勒的侵略野心超出了英国的估计，英国没有设想到：希特勒想和日本瓜分世界！

最后，理想主义在30年代弥漫于社会，很大程度上左右了英国外交。但理想主义的两大支柱却走向崩溃了，以集体外交的方式或依靠国际联盟清除战争威胁的做法，已经行不通。在这里，我们看到事物的两个方面互为表里：绥靖主义破坏了理想主义外交的两大支柱，而两大支柱的坍塌又滋长了更多的绥靖主义。英国在20年代的理想主义外交中似乎尝到了甜头，但这个“甜头”却建立在英国实力大大跌落的基础上，英国以为理想主义外交可以填补国力的空虚——但事实证明那只是一个虚幻！

英国作为一个西方强国，在两次大战期间的外交活动中所起的作用是举足轻重的，其影响并不亚于二战后的美国。不幸的是，英国在这20年中推行不切实际的理想主义外交，而且在这种外交原则处处碰壁时仍墨守成规，直到战争爆发前夕才大幅度调整外交战略，重新奉行现实主义外交原则。因此，从总体上看，两次大战之间的英国外交是不成功的。英国至多只争取到了一点备战时间，稍微推迟了大战的爆发，却未能阻止大战的再度降临。