第二章 王国统治机制（1/1）

议会君主制建立后，尽管王权统治方式发生了某些变化，但贵族仍旧是王权的统治支柱。贵族的政治心态与政治行为，对王国的政治格局与走向具有主导性的影响。

这一时期，英国社会严格的等级分层仍然延续，但却又了某些变化。依恃血统的世家贵族仍旧存在，但其兴衰则取决于他们和王室的关系。而随着社会经济的发展，一批新兴的中小贵族则开始崛起。据史家统计，在12世纪到13世纪末，处于世俗社会顶层的贵族，被统称为“男爵”，大约有200个家族。

值得注意的是，随着议会的兴起，能否参与议会活动也成界定贵族的重要参考指标。威尔森就使用了“议会贵族（Parliamentary Peerage）”这一术语。在14世纪，“议会贵族”构成了一个阶层，有人统计，在14世纪，有将近300个家族的人曾经被征召进议会，但其中只有30个家族自始至终地被征召进议会，包括有爵位的大贵族家族和效忠君主的次一级贵族。在15世纪，组成这个群体的成员来自大约60-70个家族，他们拥有或多或少的接受单个征召的世袭权利，与其他的地主阶级区别开来。威尔森说：“如果一个人被征召到议会，那他就是贵族（peers），任何没有被征召到议会的人都不是贵族。”

贵族阶层的最上层，拥有的财富、身份和政治影响都是其他任何贵族无可比拟的。例如，在14世纪初，兰开斯特伯爵所拥有的地产年收入，高达1.2万镑，而格罗切斯特伯爵的收入约1万英镑，但实际上更富有。伯爵最低的年收入是1000英镑，但他们中的大多数至少比这个数多1倍。在政治上，这个让阶层构成了统治集团中的核心，他们不仅接收国王的召集而参与议会的议政活动，也构成国王“御前会议”和政府机关的主要部分，在议会君主制的统治中发挥重要作用。

与以前一样，这一时期的贵族的政治心态与行为并没有发生根本性的变化，但随着商品经济发展和乡绅、市民阶层的崛起，王国对外战争的日益增多和议会制度的发展，这一阶层更加渴望争夺更多的财富与和权益。因此，他们在拱卫王权的同时，也时常在内政外交上干预朝政。由于创设爵位需要赐予土地，国王时常以罚没贵族的土地来再赐予，这也导致受损贵族的抗争。在此情况下，贵族同国王频频发生冲突。另一方面，随着“变态封建主义”的兴起，大贵族开始利用王国“有偿服役”而以征召骑士从军的方式扩充私家军队，他们在时机成熟时挑战王权，甚至不惜发动军事政变废黜君主、改朝换代，并且利用议会这个政治平台来实现自己的图谋。对大贵族的驾驭能否成功，很大程度上决定了君权的安稳或动摇。故而君主在爵位设置时，常常提拔宠信的王亲与臣属，并且不惜手段贬抑不纳王命的贵族，武力镇压他们的反叛。也正因为如此，在14、15世纪，贵族与王权的冲突在频次上和激烈的程度上，都远远超过了以往的历史时期。正是在这样的冲突中，贵族阶层时常出现新旧交替、贵庶流变的现象，有史家曾统计，在1307-1330和1395-1397年间在王族之外共分封了16位伯爵、侯爵和公爵，而在创设后的5年内，不少于14位被剥夺、流放和处死。由于缺乏子嗣、反叛王权等原因，一些贵族家族难免覆灭，有史家统计，在14和15世纪的每个25年，平均有27%的贵族家族覆没。尽管如此，贵族仍旧是王权的统治支柱，君主对贵族的封赐和重用始终的王国的一项重要国策。

这一时期，国王为巩固政治统治秩序，时常和反叛势力发生冲突，而在外部，则不断对威尔士和爱尔兰发动战争。从爱德华一世开始的对苏格兰的战争，一直贯穿于整个14世纪，此外，对法国的百年战争，不仅规模巨大，而且时断时续。因此，有学者强调，“那几乎是一个不断战争的时代”。为了应对这一严峻的形势，英王不仅基本沿袭了诺曼征服后的军事制度，而且根据现实的变动作了诸多调整。

王国的军事首脑机关是所谓的“军事内府”。诺曼征服后，以英王之私家内府为核心的王廷既是王国的行政中枢，也兼理王国的军政事务，是当时王国军事指挥的中心。王国的重大军事行动，有时由王廷大会议议决，但为确保军事秘密和迅速处理军情，一般由王廷小会议决策，而具体的军事指挥中枢，则是王廷中国王的内府。内府本是为国王私家宫廷生活服务的一个综合部门，因其平时也负责王廷的宿卫，战争时自然又负担起指挥王国军队的重任。正是从它的这一特殊职能出发，西方学者新近将战争时期的王廷的内府称之为“军事内府”（Military Household）。在“军事内府”中，国王自然是军事统帅，宰相有时也奉命指挥军事行动，成年且有武艺的王子、王亲常充任将军。此外，内府宠臣（familia）也受令领兵作战，他们有的是内府骑士的首领，有的是作为王廷朝臣并经常随着王廷巡游的地方军事大贵族。

到了14、15世纪，随着议会制的形成和发展，重大军事行动常常需要议会的讨论，因上议院的世俗贵族需要在战时为国王服军役，因而上议院的决定至关重要。只有经过上议院的同意，议会才做出决定。不过，为了迅速处理重大军情，军事行动也时常由国王与御前会议的臣僚议决。而且具体采取什么样的军事行动，从保密的角度出发，也是由国王和御前会议商定，然后由王廷中的“军事内府”付诸行动，由国王和其宠信的充当臣僚的大贵族担任将领指挥作战。“军事内府”也像原来那样保持着一支规模有限的军队，称“内府骑士”（household knight），其中有的是有封地的中小贵族，有的则是通过支付薪金在各地征召而来。在14世纪，“内府骑士”的军事职能空前加强，只要国王亲自到外地征战，他们都要在首领的率领下随王出征。此外，一些王亲及其他封建大贵族的子弟常入内府服务，大封地的继承人因年幼而入内府监护，他们常与“内府骑士”一起军训。由于这一时期传统骑士战法趋于衰落，精良的弓箭手和懂得使用火器的人不断充实到“内府骑士”之中。兰开斯特王朝时期，能征善战的柴郡的弓箭手构成了“内府骑士“的重要部分，同时也是英王军队的精锐之旅。

诺曼征服后，英王国的军事力量以封建骑士军队为主体，辅之以地方民团和雇佣军。随着社会的变动和战争的增加，这一军事体制虽然仍旧延续，却发生了明显的变化。

自威廉一世开始的骑士军役，是受国王土地分封的总封臣根据封建义务向国王提供骑士服军役的军制。在诺曼王朝初期，英王所能征调到的骑士军队数量，一般估算为大约5000人，但也有人认为约7000人。

自12世纪初始，受继承、再分封、没收、强夺、买卖等因素的影响，英国的封建土地占有权呈现出分解的趋势，封土制所形成的封建地产渐渐失去原有状态，骑士军役制的经济基础开始动摇。据估计，在1135年，全国的封建领地，10%由女性继承，37%则因种种原因而使继承权中断，此即西方学者所谓的”12世纪早期的占有权危机”或“盎格鲁-诺曼的占有权危机”。与此相应，封建骑士领的占有亦随之日趋割裂乃至碎化。一个骑士领常被分成1/2、1/4、1/5、1/10甚至1/20、1/40或1/100，由数个乃至数十、上百人分别占有使用。这种局面，使骑士军役的征调更为不易。另一方面，随着商品经济的复苏和市场物价的上涨，军役费用日益增重，由此而加大了骑士服役的难度。当时，买1匹好的战马要花30-100镑，而养1匹战马也要花50多先令，是喂养1头壮牛费用的5倍。若加上兵甲衣粮及随从的费用，则从征的经济负担更重。史家估计，仅最初的装备开支，此时就要花掉1个骑士一年的土地收入。因此，服役者为减轻负担，总是设法寻机逃避军役。由于骑士军役制的衰退，英国每年传统的骑士比武大会在亨利二世时取消，军事训练日渐荒废，尚武斗狠的骑士精神也开始淡化。为维持王国的军力，英王在12世纪时开始尝试征收“盾牌钱”，即让贵族缴纳一定的费用来代替兵役，同时改变传统的骑士服役形式，即征召部分骑士以延长役期，延长期费用由其他未应役的骑士分摊。1157年，亨利二世征讨威尔士，召1/3的骑士服役，未应召者的40天的役期也让应役者承担，以便使应役者能服役4个月，保证远征的持续。1205年，约翰王征召1/10骑士服役，让其他9人提供服役者的装备和每日2先令的费用，役期视王之需要而定。这种措施，既可缓解地产分割给骑士军役制造成的困难，又可突破役期限制，使骑士服役的总役量得以维持而便于远征；还可将骑士中的强壮勇悍者遴选出来，保证服役者的质量。但这一措施并非能经常实施，由于服役者役期越长，其费用承担者的负担就越重，因此不时受到贵族抵制。

14、15世纪，在商品经济发的影响下，封建等级之间的人身依附关系趋于松弛。尽管一些大贵族仍旧占有大地产，甚至地产的占有规模比以前更大，但是传统的封君封臣制已经不可能像原先那样按照土地封授的条件来缔结，而是转向按照货币支付的方式来建构。这一局面，也就是西方史家所说的“变态封建主义”（bastard feudalism）。所谓的“变态封建主义”，按照西方史学界的解释，“就是封君在很大的程度通过货币支付的手段来维持骑士、地产管家和其他封建役务的一种惯例”。这一新形式的封建依附关系在14、15世纪的英国在王室和贵族阶层中逐渐流行。这一新的现实变动，加之海外战争需要长期进行，导致了传统封建骑士军役制的嬗变，并且在“畸形”状态中得以发展。

在“变态封建主义”中，封君对履行骑士军役的封臣或下属不再授予地产，而是以支付金钱的方式来征召，双方还要订立履行军役的契约，且骑士每年服役的期限也不再是传统的40天的惯例，而是根据实际需要来确定。正是在这样的形势下，国王既可以通过其大贵族的封臣来征召骑士，也可以直接在中小贵族中征召骑士，维持封建骑士军役制的运转，这样的军队被称为“合同军”（tractarmy).

在当时，国王要征召这种有偿服役的军队，一般要和大贵族签订合同，说明征召武装的数量和支付价格。然后，大贵族要和其下属再签订一个“次级合同”（sub-tract），说明支付薪酬等，对征召到的从军人员，要付给薪酬。不过这一时期并没有统一的薪酬标准，在14世纪时，一个骑马的弓箭手每天为6便士，而一名全副武装的骑士则是每天1先令，此外，每30人一队的头目每季度还得到100马克的奖金。但也有史家通过分析指出，在百年战争期间，服役的标准薪酬是：一个骑士为2先令，一个候补骑士（esquire）或其他带武器的人为1先令，一个步兵或船工为2或3便士。此外，贵族的酬金更高，伯爵为每天6先令8便士到13先令4便士，一个男爵（baron）或一位掌旗官（ba）为4先令。

在实施有偿服务的军事服役制过程中，英王还强化传统的地方民团制。民团是一支以防御为主的地方民间军事力量，由郡守负责召集指挥，由本地自由人组成，主要用于维护郡内社会秩序，但有重大战事时也随军出征。11世纪初，每百户区需为本郡民团提供200名成年壮实的民兵及其军需品，役期每年两月。民团的来源有自由农民、市镇居民，甚至还有教区教士，仍主要负责地方治安，但越来越多地被国王征调随军作战，充当步兵、旗手和弓箭手，也搞后勤杂务，以弥补王国军力不足。鉴于骑士军役制的衰退，英王不断强化民团的军事职能。1181年，亨利二世颁布著名的《武器装备法令》，对自由民自备武器以应召军役作了严格详细的规定。按此法令，凡拥有一块骑士封地者，须备有一副锁子甲、一顶头盔、一面盾、一支长矛；所有自由人，凡其动产或收入价值16马克以上者，也必须如此；财产价值达10马克者，须备一副铠甲、一顶头盔、一支长矛。这些武器可以继承，但不得转让和被任何人剥夺。所有这些人都要听从国王命令服军役。爱德华一世即位后不久，更是在1285年颁布了著名的《温切斯特法令》（Statute of Wier），强调地方对国王必须承担的传统军事义务，并规定凡是16-60岁的人都将根据其土地和牲畜的数量而装备武器，具体要求如下：

土地收入15镑或拥有价值40马克的动产的，装备一副锁子甲、一顶铁头盔、一柄剑、一把刀和一匹马。

土地收入10镑或拥有价值20马克的动产的，装备一副锁子甲、一顶铁头盔、一柄剑、一把刀。

土地收入2至5镑的，装备一柄剑、一把弓和若干箭、一把刀土地收入少于2镑的，装备短剑、长矛、刀和其他较小的武器。

其他所有人，如果他们生活在森林之外，需拥有弓箭，如果生活在森林里面，则需要拥有弓和弩箭。

为了组织实施上述法令，每个百户区和市镇都有治安官（stable）一年两次对此情况加以巡查，巡回法庭法官和稍后的治安法官（Justice of Peace）也被要求关注此事。上述规定的宗旨，实际上是要强化民团的主要职责，维护当地的统治秩序。不过，这一民团主导的地方治安体系，也为在应对入侵、征讨威尔士、苏格兰乃至海外时提供了充足的兵员。可以说，地方民团实际上也是“合同军”的重要后备力量，爱德华一世时曾对之征调。在对威尔士作战时，他曾派员前往一批郡里调遣既定数额的步兵，在百户区和市镇选调那些有装备的壮实之人，然后对之装备，送其到一个集合点或原地待命。这些人每20人为一首领率领的一组，每5个组构成一个百人队，由一骑马的百夫长指挥。有时甚至组成1000人的“郡团”。这些步兵的征调、饮食和必要的武器装备，以及有的郡为之发统一服装的费用，都由本郡负责。他们在本郡内服役没有薪酬，而在本郡之外则由王室负责。在这过程中，常常有花钱让人顶替逃避服役的情况，但总的看来，“这套制度运作十分顺利，在整个这一时期都被使用”。

拥有海上运输和作战的舰队，对一度跨海而治的英国特别重要。诺曼征服后的一段时间，王廷人员、物资与军队的运输，则交由商船负责。随着经济复苏和贸易扩大，商人船队逐渐增多，并渐次卷入军事活动。到了12世纪，英王先是将海上运输的役务让东南沿海的“海角诸港”以封建军役的方式承担，即每年服役40天，超过的期限由王室支付报酬，包括黑斯廷斯、多弗、海斯、罗姆尼、桑威奇五镇，接着又让肯特郡诸港口的“船长”（skippers）负责警卫海岸，防御海盗。约翰王时，因在对法王战争中丢失了诺曼底、布列塔尼等地，迫切需要控制英吉利海峡，在1205年组建一支由51艘舰船组成的王家舰队，分泊于15个港口，而以朴茨茅斯为主要基地，由伦敦商业大贵族雷金纳德督掌，下设3个将军指挥。这些首领除军务外，还为国王监督外贸，征调关税，其中一位叫威廉的将领还带有“港口与船舶掌管”之头衔。士兵实行薪金制，日薪6便士。

为了与法国进行长期的领土战争，中世纪后期的英王更注重王家舰队的军事作用。1294年，爱德华一世下令建造30艘大帆船，每艘配备120名划桨手和附属的小船。新建的舰船在一定程度上遏制了法国舰队对英国海岸的攻袭，曾在1295年俘获5艘法舰，并在英王往来大陆的护卫发挥重要作用。1296年，这支舰队在保卫金斯林（King''s Lynn）至哈维奇（Hawich）之间地区的战争中，就动用了至少34艘舰船和3578名舰载武装和其他人员。爱德华三世时，与法国展开领土战争需要运送大量的兵马粮草，需要与敌军进行海上的较量，因而极其重视发展王家舰队。百年战争爆发后，王家舰队发挥重要作用。1338年，他动用了361艘船运送其军队到低地国家进驻，船员的数量远多于军队，达到1.25万人。在这次军事行动中，王家舰队充当了主导力量。1339年6月下旬爱德华三世曾率领他的由150艘船、约2500-4000名武装组成的王家舰队，在英吉利海峡与法国的王家舰队作战，他亲自在旗舰“克里斯多福”（Christopher）号上指挥，打败了由200多艘船、2万多人组成的法国舰队。而在1350年8月底的海战中，英王国的舰队在爱德华三世和黑太子的率领下，对迫近温切尔西（Winchelsea）海岸的支持法国的西班牙的卡斯提尔舰队进行血战，获得大胜。到了兰开斯特王朝的亨利五世（HenryⅤ)时，为了准备重新开启对法国的征战以及在海上称霸，建造了30艘战舰，其中包括吃水量1400吨的格雷斯蒂马（Grace Dieu）号，远超出当时200吨左右的船只吨位。他还在南安普顿还设有一个舰队基地。因此，他能够借此发动对大陆征战。不过，在亨利五世死后，因亨利六世（Henry VI,1422-1461年，1470-1471年）目光短浅，在与法国的关系缓和后将王家舰队撤销，而仍由“海角诸港”的商船负责王室的运输。

“变态封建主义”所导致的军役征召的变革，也给君主的政治统治带来了潜在的威胁。通过“合同军”的征召，大贵族能够拥有和维持颇有实力的私家军队。有资料显示，这一时期的一些大贵族，常常在战争结束后继续依靠自己的财力招募私家武装，由此，他们拥有了相当规模的私家军队。有资料记载，在1319年对苏格兰军队占领的伯威克实施包围的军事行动中，兰开斯特伯爵动用的马匹常常超过1000匹，有时超过1200匹，据此推测，他动用的私家骑士至少有1000多名。到了15世纪，拥有私家军队的大贵族常常带领军队出现在重要的政治场合，在1450年5月召开的议会上，德文伯爵带领300人前来出席，而跟随沃里克伯爵到会的则达400人之多。1456年2月召开议会，约克公爵由身披全副盔甲的300名武装护送到会。大贵族拥有大量的私家军队，在这样的“有偿服役”中，封建骑士忠君为主的传统道德被金钱腐蚀，私家军队的剧增使大贵族的个人野心空前膨胀，其与王权的剧烈冲突势不可免。

中世纪后期，随着议会君主制的发展，传统封建王权的统治特征与运作方式逐渐发生了某些变化，形成了以由国王为首的中央政府，其中包括“御前会议”议会、财政署、中书省、锦衣库、宫室、王座法庭等机构。此时的议会主要掌管批准税收和立法等要务，而其他机构则在君主的操控下处理众多的行政及司法事务。

国王仍有主导王国政治的个人权威。一方面，按照当时流行的基督教“王权神授”传统，国王仍旧是“神命之君”，以其上帝的“授职”而超越于所有臣民之上，任何人都必须效忠于国王。尽管要求国王遵循法律，但如果国王违法则不能被控告，也不能被审判，对他的惩罚必须留给上帝去执行。另一方面，国王也是政府的中枢，“是它的心脏和动力”，国家诸类政务都由他或者以他的名义处理。国王掌握了王国的行政、财政、司法大权和军事指挥权乃至立法权，而在议会中，国王仍旧拥有主导性的权威。此外，作为各级贵族的最高封君，国王仍旧保持了制约贵族的封建的宗主权。有史家指出，尽管此时王国官僚体制的运转现实了某种“非个人化”的趋势，尽管贵族为分享对中央政府的控制权不时与国王发生冲突，但“所有的国家行政部门都依赖于国王的意志”。即便在财政事务上也是如此，因此，“在理论上和在某种程度的实践上，国王是上帝之下的整个权威的根本”。

这一时期，“御前会议（king''s cil）”出现，并逐渐发展成为国王中央政府中的一个定型组织。这个机构既有的特定的咨询职能，也拥有行政部门的显赫权力，在王权运作的过程中发挥了重要作用。

御前会议是从“小会议”中游离出来的，14、15世纪的“御前会议”，在人员规模上一直处于不稳定的状态，其运转程序也不甚明朗。此外，它既是国王的一个咨询机关，也是一个执行机构。“御前会议”的成员基本上都由国王钦定，包括国王内府中的各主要行政臣僚如中书令、国库长、小玉玺掌管、王座法庭法官、中书省的主要吏员。此外，“当国王觉得适合召集时，还有一些主教、伯爵和次一级的贵族参加”。出席“御前会议”的人员都要在会议上宣誓履行职责，“从爱德华一世统治开始，会议成员的宣誓成为一个常规性的惯例”。他们与国王一起议决国王提出的王国要政，提出相应的建议，最终由国王作出决定，颁令交由各相关部门付诸实施。

由于国王在“御前会议”中专横独断，宠信一批位卑的吏员，排斥大贵族进入会议议政，引起贵族强烈不满。1308年，贵族迫使国王罢黜了宠臣加维斯通（Gaveston），指责国王被“无用的和邪恶的会议”引入泥潭，要求进行改革。1310年，贵族迫使国王成立一个由5名反对派大贵族组成的“贵族立法团”，负责制定政府改革法令。1311年，“贵族立法团”仿效1258年贵族炮制《牛津条例》的做法，接连制定“六项法令”，提出改革“御前会议”的措施：国王的赐予应经过该委员会的同意，将显要的职位授予合适之人，“御前会议”的重要臣僚之任命，都应在贵族的建议与同意下，在议会中由国王指定等等。同时要求全体“御前会议”成员须宣誓遵守这一法令。然而，这项旨在加强议会权威、限制王权的法令从未得到实施。国王依靠宠信臣僚的支持，在1322年处死发对派首领兰开斯特伯爵托马斯，宣布1311年法令无效，将其亲信宠臣延揽进“御前会议”，以之作为强化王权的工具。

爱德华三世统治前期，“御前会议”的人员变化不大。1341年，为换取议会对其在大陆与法国作战的支持，爱德华三世承认撤销大臣职务应经议会同意，任命“御前会议”成员也应和大贵族商量，这些规定由议会批准为法律。由此，“御前会议”中的教、俗大贵族较前增多。但此时的大贵族多注重在大陆的战争中获取利益，除了涉及到有关自身利害关系的要政外，并不在意去“御前会议”参与国王的行政事务。不过，贵族从未放弃对“御前会议”的控制。1371年，爱德华三世的第三子、兰开斯特公爵冈特的约翰（John of Gaunt）纠集党羽在议会中攻击“御前会议”无能，迫使国王撤换其中的一些成员，使御前会议沦为自己的工具。1376年，爱德华三世的长子、黑太子爱德华（Edward the Bck Prince）发起反击，利用掌握议会的有利形势，攻击冈特的约翰及御前大臣腐化堕落，效率低下，从而启动了对宫廷中兰开斯特派的弹劾，将国王的两个重要的御前大臣处以监禁。但不久冈特的约翰利用黑太子死后的良机，再度控制“御前会议”，将大量亲信安置其中。在理查德二世统治时期，国王采取措施在1380-1386年重新组建了忠于自己的“御前会议”，大贵族反对派曾经于1386年试图在议会中对这一机关进行弹劾，但最终未能成功。1390年，国王通过议会颁布法令，规定“御前会议”每周都应举行会议，处理诸多王国要政。即使国王未在场，也可以处理一些政务。由此，从立法上确立了“御前会议”作为全国最高行政机关的地位。

兰开斯特王朝时期，“御前会议”的功能和运作“进入了一个拥有最高（行政）的权威和主导性的时代，同时继续作为政治冲突的中心而存在”。亨利四世上台后，迫于稳定局势的需要，为了向议会证明自己并非独裁行事，在1406年同意议会宣布的有关国王在选拔“御前会议”成员和该会议运作等问题上不干预的条例。但亨利四世将安茹王朝的“御前会议”进行改造时，仍将其宠信的教、俗大贵族和出身寒微且效忠国王的精明吏员充实其中。此外，为了维持会议运作的稳定性，亨利四世在奔赴大陆时，将“御前会议”的人员一分为二，一部分跟随自己，另一部分留在伦敦，确保要政的及时处理。同时，对“御前会议”人员发放年薪，最高者可达每年200英镑，少的也有数十英镑到100英镑。这样，“御前会议”涉及到的要务更多，而且逐渐明朗化。到了亨利五世时，不少重大政务，如王家对地产的赐予与收回、外交事务的决定、大陆占领地区的军事防务与给养保证、货币的发行与外流、国王贷款的处理、特定司法案件的审判、议会转来的地方上诉陈情的处置等等，都由御前会议处置。不过，“御前会议”对大多数要务的处理，必须得到国王的允准。由此，“御前会议”运作的制度化特征愈益明显，但国王的权威并未削弱。

1422年亨利五世因病去世，年幼的亨利六世即位，由大贵族格洛斯特公爵汉弗里（Humphrey,Duke of Gloucester）摄政。在是年11月的议会上，以大主教博福特（Beaufort）、贝德福公爵约翰为代表的大贵族为了防止格罗斯特公爵专权，筹划构建幼主即位后统治国家的集体负责制：由御前会议实施国家统治权力。为了维持该体制的运行，提高“御前会议”的权威，这次议会还专门制定了5条御前成员的工作章程：财政署的财政总管不得向任何人透露国库中的财富秘密，书记员也要每天记录那些出席“御前会议”的贵族名单；在处理一般性的事务时，除中书令、国库长之外，至少还要由4-6名御前大臣参与决定；在决定和处理重大事务时，必须由全体御前成员或大多数“御前会议”成员到场协商决定；关于王国事务的处理和决定，“御前会议”与贝德福公爵或者格洛斯特公爵协商。召集议会权、官员任命权以及原属于国王的监护权、婚姻批准权等皆由御前会议实施。此外，议会要求格洛斯特公爵放弃“摄政”称号，仅授予他“王国保护者和国王的首席御前大臣”的称号。议会还做出明确规定：虽由格洛斯特公爵主持和负责御前会议的工作，但该项权力并非他永久拥有，御前会议也可以撤销。同时，为了制衡格洛斯特公爵的权力，议会上院还决定当贝德福公爵在国内的时候，他也同时具有“保护者”身份，与格洛斯特掌有同样的权力。

格洛斯特公爵对这样的安排非常不满，此后多次向议会上议院要求获得摄政权，都遭到了上议院的拒绝。同时，为了加强御前会议的权力和集体负责制的权能，议会再次制定出更加明确的御前会议工作章程规定：御前会议的任何成员都不能涉及呈递给御前会议与其本人有关的议案，在讨论与其本人有关的案件时，该成员应该回避。当御前会议对有关事务进行讨论或者做出决定的时候，每位御前成员都应该自由发表意见。御前会议在讨论或者决定事务时，除主要官员参加外，至少还要有4-6名御前会议成员到场。御前成员要在指定的地点处理议案，不得在其他地点处理议案。御前会议召开时，在议案宣读完毕后，御前成员要给出个人的意见，然后该议案再交由上院署证。在惩罚御前成员或国王的主要官员时，应该经由国王御前会议所指定的大多数人给出同意或者建议才可以实施。

1429年亨利六世亲政后，进一步利用贝德福公爵改革“御前会议”。一方面，给予“御前会议”成员以丰厚的薪酬，格洛斯特公爵的年薪最高。作为“首席御前会议大臣”和国王离开英格兰时期的“摄政”，他可以以这两个名义领取双份数千英镑或马克的薪酬。1431年，他就分别领取了5000和6000马克。而其他成员的年薪，则是200英镑或200马克。不过，如果缺席会议一次，则将扣除1英镑或1马克；会议成员必须宣誓，给国王广泛适用的建议，并且为国王的要政保密；赋予该会议以自主处理要政的权力，而在大事的处置上也不必和国王的意见一致；涉及到国王赐予、任命、赦免、恩典等方面事务权力，“仍旧为国王保留”。此后，“御前会议”稳定运作，但也出现贵族在其中专权独断并利用这一机关排斥异己的局面。因此，在1450年的杰克·凯德（Jack Cade）起义时参与的贵族就指责国王疏远具有王室血统的贵族，而“将出身较低下之人提拔并任命为其枢密会议的首领”，从而导致为进入“御前会议”而贿赂和司法审判不公的丑行。为此，他们要求“清除邪恶的御前会议议员”，延揽约克公爵等贵族入主其中。在此后，约克公爵为了控制统治大权，与国王就控制御前会议展开反复冲突，最终演化为争夺王位的“玫瑰战争”。

这一时期，负责令状草拟、颁发的中书省则是又一重要的政府机关。中书省发端于11世纪后期。诺曼征服后，王廷中设有秘撰官员中书令，既负责公文草拟、盖玺等事宜，兼任宫廷教堂首领，负责王室的宗教生活。因负责众多秘撰政务，中书令一职渐显重要，以中书令及其一批较固定的吏属所组建的中书省日渐成型，并开始向国家机构嬗变。其时，中书令统管中书省政务，监督文书的草拟和定稿，执管王之玉玺，为所颁文件加盖玉玺以示王的批准和验证。包括宰相在内的王国各级官员，如果没有国王的加盖玉玺的令文，就不得处理某项政务。中书令也是王廷的重要朝臣，常年随王巡行，署证王令。受国王的指派，他还率领部分属员参加王国一年两次的财政署会议，也是财政署的主要成员，主要负责此机构的文秘事务，不能出席时则让副中书令代表其参加。此外，教职空缺的主教区和修道院以及无主继承之封地的财产与收入，一般常由中书令负责保护和管理。由于中书令职位重要，故国王皆选心腹能干之人充任，离任后赐其高级教职。中书令一般都要随王巡游，又系枢密之职，受到王直接的严格控制，故大多任职者皆系王之心腹。不过，也有少数人倚仗权力触犯王威、独断专行，故国王不时也采取措施加以扼制。在理查一世时期，中书令一职多由宰相兼任，由此而出现了朗香（Longchamp）专权的局面，常常用自己的私人印章来处理除了财政署以外的重大政务。

朗香被铲除后，国王开始注重削弱中书令的权力，故在理查后期，在王家令状下端必须标注“朕已确认”（Teste meipso）几字，以防中书令在所颁令文中作伪谋私。到约翰王即位，即将中书令与宰相两职分开，使其重新受到王的直接控制。

到了14、15世纪，由于王国政务日渐增多，加之英国议会不断开会，对外战争频仍，内部也时有纷争，中书省作为国家重要机关的地位十分凸显，负责起草各种令状、文件并将其向各处执行机关颁发，以及文件的保管和登记各种卷档等具体事务。此时中书省仍旧设中书令，由国王任免。在他的掌控下之下，则是多达上百人的官员和小吏。爱德华三世时期，中书省颇有规模。在中书令下，整个机关由12名主事（master）管控，他们都是重要的资深官员，因办公时占据了前台位置，被列为“第一层级”官员。在他们之后，是被列为“第二层级”的官员，人数也是12名。在他们之下，则是一个由24名负责撰写标准化的吏员组成的秘撰班子。此外，还有一大批协助的小吏和仆役。也正因为如此，这一时期，中书省在处理相关文件上效率很高。有史家统计，仅仅在1324年的一年，中书省草拟颁发的文件就多达2.9万份，平均每天达80份。此时，中书省不再像以往那样随王廷一起外巡与征战，而是固定在西敏寺办公，或在特定时期前往某地办公。如1294-1295年的威尔士战争期间，中书令率领吏员移驻切斯特，而不是陪同国王征讨。而在日后爱德华一世对苏格兰的战争中，他们也未待令于国王身边，而是驻扎在约克办公。1338年，爱德华三世率王廷前往佛兰德尔，并将中书省的一部分人员分流出来随己行动。这一现象的出现，被看作是英国“中央政府机构演进过程中的一个有意义的步骤”。

作为整个国家机构运作的驱动器，中枢省对于维护王权统治秩序的意义日显重要。因此，图谋军事政变的大贵族，十分注重控制这一机关为其服务。1327年1月24日，在王后率贵族推翻爱德华二世的统治后，他们通过武力胁迫，让中书省颁布一项声明，文件称征得高级教士、伯爵、男爵和王国共同体的同意，国王根据自己的意愿决定退出王位，希望他的长子统治王国并被加冕为王，由此而为政变披上了合法的政治外衣。也正因为如此，国王十分注重对这一机关严予掌控，并让效忠自己的宠臣充当中书令。1338年7月12日，爱德华三世在渡海征讨法国之前，就颁布了瓦尔登法令（Walton Ordinance），厘定了中书省的运作制度与权限。其中规定，中书省处理一般的日常行政司法事务，只用国王的大玉玺确认即可。但如果涉及到财政拨款等诸要政的文件，还必须加盖国王的小玉玺。这一定制日后一直沿袭。同时，爱德华三世一直让宠臣执掌这一机关。

这一时期，中书令作为“御前会议”中的主要成员，在处理王国行政、军事、司法事务方面也有着很大权力。随着时间的推移，中书令甚至逐渐成为“御前会议”的领袖，拥有13世纪被废黜的宰相的权威。此外，中书省也拥有很大的司法审判权，受理来自各地是请愿裁决乃至案件审理。自理查二世开始一直到15世纪末，中书令一直“以御前会议的名义设置自己的法庭，尽管这个法庭的地位位于王座法庭和议会上议院的法庭之下，但其权威仍不可小视。这一法庭可以在任何时间开庭，不受常规条款的限制”。

这一时期，王国原有的财政机关为了适应不断变化的经济、政治形势而进一步发展，并有所调整。

诺曼征服后，王国财政曾由王之内府中王的御库宫室管理，由宫室长及司宫负责，不久又在温切斯特等地设国库储之，设国库长负责钱物征收和部分支付由其处理。但国库在重大财务上仍听命于宫室，其官吏也由内府派出的司宫兼任。自亨利一世始，形势的发展需要建构新的财政机构，财政署应运而生。此时，国王将王田收入折钱征收，并让各郡守承包其所管王田的收入，称“郡守承包税”，每年征调后上交国库。这样，就需国库改变以往的计算方式和程序。同时，远征诺曼底的军费和官员的薪金负担较重，王国的财政紧张，迫切需要加强对国库的控制和改革，以提高国库财政收支的工作效率和精确程度。为此，国王就委派王廷中一些重要官员如宰相、中书令、警卫长等及其下属一年两次赴温切斯特国库，与国库长及属吏一起审核账目，计算收支，并处理相关的司法事务。此外，还从诺曼底引入流传已广的阿拉伯算盘，用一段棋盘式的格子布铺于桌上计算金额。由是，财务署（exchequer）产生，因用来计算的格子布类似于棋盘，故也被称之为“棋盘署”。斯蒂芬王时期的内战，致使财政署工作几至于中断。在亨利二世即位后，财政署正式定型，署中官吏日趋专职化，运作制度较为严密，多以西敏寺作为固定的办公地点。财政署基本上实行一年两次的财政审计结算制度，分别在复活节和米迦勒节期间进行。除征调郡守承包税外，还有各种税收和罚金。

账政署分为两部。账政署的“上部”是署领导机构，负责署务的商定和指导，解决收支过程中的一些原则性问题与重要疑难问题，监督和纠正其中的一些违制行为。上部实际上由大多数王廷小会议成员组成，宰相为主持人，其下有在财政署会议期间被统称为“财政署男爵”的中书令、国库长、司宫、司厩、警卫长等官员。宰相统揽财政署全局。财政署“下部”则是署内具体的财政收支执行机构，因此又称“接收部”。负责记录征收数目、项目和保管、支出。

到了14、15世纪，随着商品经济的不断发展和对外战争的持续进行，财政收支的数额也相应加大。同时，议会的兴起及其税收批准权的获得，也对王国财政事务形成有力掌控。在此情况下，财政署作为中央财政机关的地位开始凸显。这一时期，国库长成为财政署的固定专职长官，在王国大臣中位列于中书令之下。这一职务在14世纪大多由教士担任，而到了15世纪，则多由俗人担任。在国库长之下，则有4名“男爵”了解账目并向“上部”和属于“下部”的两名司宫的代表提出看法。在“男爵”之下，大约有百余名署员办公，其中有任命的官员和处理账目事务职员，也有负责门卫和信使等杂役。由于财政事务的日益专业化和复杂化，财政署时常开设的法庭之权能大为缩小，局限在有关王室财政案件的审理上。

财政署基本上实行一年两次的财政审计结算制度，分别在复活节和米迦勒节期间进行。财政署结算制度十分严密。在结账前，财政署就向各纳款人颁发传唤文令，列举其应交项目、数额与应减免的内容以及结账的时间、地点。结账分两次进行。复活节时，纳款人只交全年应纳总额的一半，并说明应扣除的开支，余下一半以备王廷就地征调。纳款人在上交后得到刻有已征内容的木码之一半为收据，另一半留下为凭以防作伪。到米迦勒节时，则要依文令携本码前来结清欠款，对应扣除的开支提出证明。算账时，纳款人在一长方形账桌与宰相相对而坐，其他上部官员则围坐四周。账桌上的黑底白条方格布，每格宽约1呎，从右向左数的7个格子为上下两栏，分别表示的货币单位为便士、先令、镑、20镑、100镑、1000镑、1万镑。计算时用两种“棋子”，在上栏中摆上应交之数，在下栏摆上收到实数，然后在每格内上下相减，就得出纳款人的所欠之数。

随着形势的变化，这一时期财政署的收入名目在以往的基础上有所拓展。一类是国王的封建性收入，即作为全国最大的封建主和各级封臣的最高封君而获得的收入，包括各地王田的收入——郡守承包税、国王下属城市提供的款项以及依据封君权利取得的收入，如封建支助金、封地继承金、封土罚没金、对为成年的封臣实施监护时期的封地收入、教职空缺之教区和无主继承之封地的收入等等。第二类是则是国王依据公共权威而借助国家权力机关强权取得的，包括财产税、人头税、关税、部分什一税、法庭罚金、铸币收入、羊毛补助金等等。

在当时，“国王应靠自己的收入来过活”的原则仍旧存在，贵族不时以此来反对国王“超额”征税。但由于由于对外战争频仍，王国财政常常出现危机，国王不可能依靠“正规”收入来维持朝廷开支，必须依靠额外税收。因此，这一时期频繁地征收动产税（movables tax）、关税（s）与羊毛补助金（woolsubsidy）等，这些税种日益成为国王财政收入的重要来源，不过也时常成为议会与国王之间争议最多的税种。同时，贵族与国王对财政控制权的争夺也时而发生。爱德华一世后期，郡守和官员征调的税收，常常有相当大的部分不是送到财政署，而是直接交付锦衣库，而锦衣库的财政支出完全按照过往颁布的令状实施，这两类账本都不送交财政署备案存档，导致财政署在米迦勒节期间收入甚微，出现大的财政亏欠。贵族对此极其不满，他们为了限制国王的财政权，力图将财政署作为王室的唯一收支机构，但收效甚微。因此，在他们通过议会颁布的《1311年法令》中就规定，所有的王室收入要直接由财政署收取。这一要求虽然收效不大，但由于贵族的设法限制，锦衣库沦为一个供应王廷开支的财政机构，不再拥有13世纪操控财政的权势，难以取代财政署的凸显地位。

这一时期作为西敏寺的普通法法庭，王座法庭（King''s Bench）和普通诉讼法庭（on Pleas）已经完全定型并进行制度化的运作，构成了王国的两大中央法庭。

这两大中央法庭的端绪可以追溯到12世纪。诺曼征服后，英国国王具有封建宗主和一国之君的双重身份与地位，国王的司法权中公法与私权不分，其统治机构也带有立法、行政与司法合一的特点。由此，王国尚无专门司法机关和法官，由王廷兼理王国的司法事务，朝臣和行政官员兼为法官来听讼断案。

12世纪特别是在亨利二世统治时期，随着国王司法权的拓展，国王根据维护“王之和平”的主张将王国内的主要刑事案视为破坏王国统治秩序的罪行，划归为“王座之诉”的范围，由王廷审理。史家认为，“王座之诉”所包纳的“王之和平”的理想，构成了国王司法集权的“法律基础”。同时，亨利二世还推行陪审制，并将王国土地案件的终审权也归属于王廷。而在司法机关的建构上，亨利二世组建了巡回法庭，并在西敏寺设置了两个法庭，一个主要负责审理民事案件，可谓是王国普通诉讼法庭的前身，另一个则负责审理“王座之诉”的重大案件，王座法庭由此肇始。不过，这些法庭中的不少人员仍是王廷会议成员，还远不是专职化的法官。自13世纪中期开始，王座法庭和普通诉讼法庭日益定型，完全脱离王廷而在西敏寺运作。

王座法庭和普通诉讼法庭拥有各自的专职法官、吏员和审判记录。王座法庭一般有4-6位专职法官，其中一位为首席法官（chief justice），普通诉讼法庭的法官则略多些。这些法官都由大玉玺颁布的令状所任命，一般而言都被看做是专业的职位而很少被罢免。这些法官都领取年薪，首席法官为40镑，而其他的则是40马克。为了杜绝贿赂，法官的年薪在1346年后增加几倍，分别为140马克和110马克。此外，他们每年到地方巡回办案还有20镑的酬金。在一般的情况下，这两个法庭的审案主要集中在每年4个“法律审判期”（w terms）举行，分别处在圣希拉里节（Hiry）、复活节（Easter）、圣体节（Trinity）和米迦勒节期间。在这些审判期中，他们的办案时间为15-20个星期。在审判期之外，这两个法庭还要派调差团到地方处理司法事务。王座法庭主要审理刑事案件，尤其是那些重大的叛逆案件，并处理任何王家法官在司法审判过程中出现的错案。而普通诉讼法庭主要审理民事案件，多为土地所有权、占有权、债务方面的纠纷，因此案件最多。同时，普通诉讼法庭还有权监督郡、百户区和私家的法庭，由于这些纠纷常常引起冲突和抱怨，王座法庭也时而介入，认为损害了“王之和平”。

这一时期，还有专门处理王国财政、税收案件的财政署法庭，而国王的“御前会议”也具有司法功能。此外，议会上院拥有审判叛逆的贵族和被弹劾的臣僚、纠正普通法庭错案的权力。由此可以说，多机构的分权制衡构成了此时司法机关运作的一大特征。

在整个中世纪，虽然国王不断地采取集权措施力图强化对地方的控制，但在特定的历史环境中，王国并未建构起整齐划一的地方政府体系，其对地方的控制除了通过王家法官、地方大贵族来实施外，主要是通过各郡郡政府以及城市、教会来进行。因此，王权对地方的控制带有复杂和松散的特征。

地方分郡制缘起于11世纪，是盎格鲁撒克逊时期遗留下来的遗产。诺曼征服后，威廉一世就充分珍视这一遗产，在各地建立郡政府以控制地方。当时，英王在周边和要地封立伯爵的同时，在王国内就设有约33个郡，各郡的面积大小不一，所辖人口也多少不等。据史家根据《末日审判书》的资料统计，人口最多的为诺福克郡，大约有27087人；林肯郡居于第二，为25301人；而面积很大的德文郡则只有17434人。一般而言，郡长办公的“郡衙”大都设在重要市镇的王家城堡里，郡得名于其“郡衙”所在的市镇，但也有一些并未处在其得名的市镇，如肯特郡“郡衙”在坎特伯雷，德文郡在埃克塞特，威尔特郡在萨勒姆，汉普郡在温切斯特等等。另还有数郡以王之领地中的庄舍为其“郡衙”，如德比郡、康沃尔郡。负责掌管一郡的郡长由国王直接任命，是王权的最高地方行政长官。国王的大部分令文向郡长颁布，国王给其教俗总封臣的令文，也多由郡长负责传达。主持郡政会议是郡长最重要的职责。此会议习惯上一年两次，12世纪时次数增加，有时两月一次，甚至每月一次。郡长在会上宣读王之令文，处理各项政务。在财政方面，郡长负责征调郡内的王廷收入；在司法上，在郡法庭中主持审判，并主持其所辖百户区之法庭的审案；在军事上，负责征调地方民团乃至贵族的服役骑士参与征伐。在整个中世纪，郡政在维护地方秩序、巩固君主统治上作用重大为，因此，史家称“分郡制是西欧君主所设计的最有效的地方行政制度”。

由于封建制的影响，诺曼征服后的一段时期，郡长一职常常为封建主所世袭，或者被大贵族所控制。此外，郡长在为政过程中，也常常出现不纳王命、贪赃枉法的现象。因此，自12世纪开始，英王不断采取措施打破世袭制的惯例，将郡长任免权收归中央。同时，不断派出王家法官、法庭巡查地方郡政，惩罚为非作歹的郡长。据1170年的《国库卷档》载，其时，因有亨利二世王家调查团获取的罪证，约有20个郡长被国王撤换。这次调查对郡长任职制度的改革作用重大，被认为“是郡长职位史上的一个转折点”。由此，不仅遏制了郡长职务“封建化”的倾向，而且让郡政充分地体现国王的统治意志和政策。在约翰王时期，郡长职位常被国王赐给宠信，同时也出现买官现象，这也成为贵族兵谏国王的一个原因。

到了14、15世纪，由于乡绅阶层的兴起，地方上选任郡长的要求曾经一度被允准。但直到15世纪末期，大多数郡长基本上还是由王廷选任的，只要时机合适，国王都要通过臣僚的会议让其宠信之人担任郡长。理查德二世统治时期和亨利六世统治的15世纪四五十年代，情况基本如此。但在一些诸侯势力很强的边境地区，如康沃尔、切斯特、兰开斯特等地，郡长一职还是由大贵族家族世袭控制。安茹王朝初期为控制郡政而常常由王廷官员赴地方担任郡长，到了14、15世纪，郡长一职基本上是由地方的中小贵族和乡绅担任，以便更熟练地处理地方政务。这一时期，一般是实行一郡一长制，但两郡设一个郡长的情况也时常出现。郡长之下，设一郡长助理辅佐，其下有一批吏员办公，负责处理郡的各项具体政务和文书保管。此外郡政府中还设有百户官（bailiffs）和百户官助理（sub-bailiffs），负责处理公家百户区的事务。

中古行政和司法不分，郡政会议也是郡法庭。在郡法庭中主持审判，是王赋予郡长的权力。一般而言，郡长每4个或6个星期要主持郡法庭一次，审理本地的民事、刑事案件。郡长或其代表还有权主持百户法庭审案，并且每年两次巡视百户区。此外，他们还要为巡回的王家法官作准备，确保程序所需的陪审员与吏员、被指控的犯罪嫌疑人到场。同时郡长还是郡里监狱的掌管者，负有拘押罪犯的责任。西敏寺的法庭依赖于郡长等官员处理传唤被告人的法令以及扣押财产和组织陪审团等，才能展开司法审判。

随着议会的兴起，郡长还承担了负责选举地方代表参与议会的重要职责。国王颁发有关选举议会代表的普通令状，要求从郡内选派2名骑士代表。在接到令状后，郡长必须在郡政会议上组织选举。

军事方面，郡长也职责重大。他实际上是地方民团的首领，负责召集、给养、出征诸事宜。贵族的骑士军役，也由郡长据王令前往征召；国王在其郡内的城堡、驿道、桥梁，亦由郡守负责维修和守护。在地方各郡中，王田监守（escheator）是国王在地方的又一重要行政官员，其主要职责是维护国王作为王国土地之最高宗主的权力，对国王之总封臣的地产实行收回、监护等。在13世纪中期，王国以特伦特河为界，分设南、北两位王田监守，1324年，逐渐转变为9位王田监守分别负责管理一批郡的相关事务。大约从1341年开始，在每个郡都设置了这一职官。担任此职的人须是郡中有土地的骑士阶层。1368年的王令规定，土地年收入达到20镑的人，才有资格担任此职，任期为1年。这一时期，王田监守的职责几乎没有多大变化，但仍然繁多。在国王的总封臣去世后，将其封地封查监管，同时将封地的数量和其继承人的姓名上报中书省。如果该继承人已到成人年龄并对国王举行了效忠仪式，他将得到一份令状去把封地归还给继承人。此外，这块封地在监管时期，所产生的效益也要由他来计算并上交。教职空缺期间教会的土地，也要由他来监管。

这一时期，治安法官（Justice of Peace）是各郡中权威广泛的王家官员。这一职务起源于12世纪末期。1195年，理查一世任命小贵族去动荡的地区维护治安，负责实施法律和维护“王之和平”，他们被称为“和平守护者”（keepers of the peace）；爱德华一世统治时期，任命这一官员驻守各郡，称谓也大同小异。爱德华三世时期，议会下议院赋予了这一职官掌管一郡治安的权威，并在1361年正式使用“治安法官”的称谓。

治安法官一般选地方的骑士、乡绅担任，在他之下也有一些随员助理事务，还有郡法庭的验尸官相助。这一时期，随着商品经济的发展和社会矛盾的尖锐，治安法官的职责和任务不仅繁重，而且增加了新的内容。他们需按照指令在一年之中至少举行四次会议，每次会议都要召开数日。此外，为了处理日常事务，还要与身边的法官不时召开短会。治安法官的具体职责是，巡查各百户区、镇的治安，接收刑事案件的起诉，逮捕各类刑事罪犯和被怀疑有阴谋反叛行为的人，收取相关的司法罚金。从14世纪中期开始，治安法官更负担起强制推行王国社会政策的任务。随着议会提出的“劳动法令”的颁布，限制雇工工资和商品价格、遏制雇工骚动等，以及禁止乞讨、流浪和宗教异端。1581年首次刊发的《治安法官手册》上，列举了309份涉及到其职责的令状，其中有133份在1485年前实施，125条在1461年实施。

中古后期的城市统治虽然与郡不同，但仍旧是英国王权地方政务的组成部分。

诺曼征服后，由于大多数英国城市兴起于王领之中，因而被纳入封君封臣制的轨道之中，一直受到王权的直接控制。为了摆脱郡长或管家的额外苛重敲剥，城市市民从12世纪起，开始了争取自由与“自治”的斗争，但因势单力薄而屡遭镇压。此后，城市通过向国王交纳一笔费用来赎买特权准许状，以获取一定限度的经济与政治权利。从亨利一世开始，英王就向城市颁布特权准许状，赐予城市各种特权。亨利二世在位时，较普遍地颁发这种特许状，这类文件现存下来的约有50份。到了理查一世与约翰王统治时期，因王国政府的财政紧张，这类特许状颁布更多。英王赐予城市的特权包括建立行会垄断城市工商业活动以及商人的通行税豁免权等等。同时，也有一些城市利用王国的财政危机，通过赎买来争取“自治”，但十分艰难，其中伦敦的斗争屡起屡仆，直到13世纪初，才获得了选举市长、建立城市法庭等“自治”特权。在约翰王时期，伊普斯威奇、北安普顿、格洛斯特、林肯、施鲁斯伯里等城市也通过赎买方式获得了“自治”权。

不过，这类“自治”权并非是永久享用，时而因为支持反叛的贵族、内部骚动、货币混乱等原因而被王权所取消。1239-1259年间，伦敦曾10次被取消“自治”权。爱德华一世对城市的扼制最为凸显，1284-1297年间，以内部混乱为借口派王家官员管理伦敦。1290年，则以货币不全而终止了不少城市的“自治”权，其中有伊普斯威奇、格洛斯特、林肯、约克、诺里季、北安普顿、诺丁汉等。

到了14、15世纪时期，虽说由于商品经济发展和社会变动，英国城市有了较快发展，城市与王权的关系也有一定变化，但王权仍旧因袭以往对城市的控制模式。这一时期英国城市规模不大。在14世纪时，有人估计，伦敦大约有4万人左右，约克和布里斯托尔大约为1万人，普利茅斯和考文垂约为7000人。人口超过1000人的城市才有40个。也有人估计，这一时期标准的英国城市，其人口也就4000人左右。大多数的城市，实际上只是人数不多的小市镇。

这一时期，诸多的小城镇被纳入郡政统治范畴，只有规模较大的城市才获得“自治”权，不过城市“自治”要履行国王的各种政令，实际上扮演着王国地方行政机构的角色。在财政方面，它们除了每年向王国财政署交纳一笔“承包”税款外，对王室新开征的任意税、动产税、商品进出口关税乃至人头税等也有负责征调的责任。城市还承担为封建王权管理商务的职责，如监督外贸、规范价格等。城市必须使用王国的货币来进行商品交易，没有一个英国城市能铸造货币流通。在司法上，它们组建自己的城市法庭，在负责审决市民普通案件的同时，既要严守王国的法律，也须协助前来开庭审判大案的王家巡回法庭，在审判的各个程序与收取司法罚金上尽其责任。在军事上，它们要为封建王权服军役，这一义务，既含有封建军役的意义，同时也来自于每个自由人都要为王服役的惯例。1181年亨利二世颁布的《武器装备法令》对全国自由人自备兵甲、马匹服军役的规定，当然也包括市民在内。在大陆与法国为争夺领的战争中，市民服役参军的现象十分普遍。此外，东南部的“海角五港”以及其他沿海城市还必须为国王的海上货物与军事运输服务。

这一时期，市民代表参与议会议政决策，反映了城市与王权关系的新变化。有资格选派市民代表的都是规模较大的城市，被称为“议会城市”。并非所有城市都在每届议会选派代表，有的只是断断续续地选派，有的则始终选派。爱德华一世时期，出席单届议会的城市最多为116座，有大约80座城市连续派遣代表。到了15世纪爱德华四世时期，“议会城市”大约有112座。一般每座城市都派遣2名代表，唯有伦敦可派遣4名。另据统计，“议会城市”的平均数：爱德华一世时期平均86座；爱德华二世时期降为70座，爱德华三世时上升为75座；理查二世时期为83座。城市参与议会表明市民利益诉求的日益增强，同时也反映了王权开始把对城市的掌控纳入到王国统治的共同轨道。